L’articolo 2, comma 6-bis, del decreto-legge 77/2021 dispone che le amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR assicurino la destinazione alle regioni del Mezzogiorno di almeno il 40% delle risorse allocabili territorialmente. La formulazione qualifica la soglia in modo inequivoco: almeno. Si tratta di un pavimento, non di un obiettivo. Nella prassi applicativa, e nella comunicazione istituzionale che l’ha accompagnata, quel pavimento è stato però progressivamente trattato come misura sufficiente, fino a divenire il criterio stesso di valutazione della dimensione territoriale del Piano. La tesi che si sostiene qui è che tale slittamento costituisca il difetto principale della clausola, e che una politica straordinaria di investimento coerente con la funzione europea del dispositivo avrebbe dovuto orientare verso il Mezzogiorno una quota sensibilmente superiore.

Il termine di paragone più istruttivo non va cercato in un obbligo giuridico, che non esiste, ma nel comportamento del medesimo ordinamento quando adopera strumenti espressamente dedicati alla coesione. Nella programmazione 2021-2027 al Mezzogiorno sono assegnati 96,5 miliardi contro i 36,8 del Centro-Nord, oltre il 72% delle risorse ripartite territorialmente (Dipartimento per le politiche di coesione, Risorse 2021-2027, aggiornamento al 31 agosto 2025). Il Fondo sviluppo e coesione segue da decenni la chiave 80/20. Il PNRR si arresta al 40,8%: 59,3 miliardi su 145,3 di risorse allocabili territorialmente. Ne discende una domanda che il dibattito ha in larga parte eluso: per quale ragione lo strumento straordinario, dotato della massa finanziaria più rilevante da decenni e fondato su una base giuridica che richiama la coesione, concentra sul Sud una quota pari a poco più della metà di quella che le politiche ordinarie di riequilibrio gli riconoscono?

La risposta non può essere che il diritto europeo imponesse quel livello. Il Regolamento (UE) 2021/241 non prescrive quote territoriali interne agli Stati membri. La sua architettura non è però neutrale rispetto alla questione: il regolamento si fonda anche sull’articolo 175, terzo comma, del Trattato, colloca la coesione sociale e territoriale fra i sei pilastri del dispositivo e determina il contributo massimo spettante a ciascuno Stato mediante indicatori – popolazione, inverso del PIL pro capite, disoccupazione, caduta del PIL reale – che incorporano fragilità economica e intensità dello shock. L’Italia ha ricevuto una dotazione eccezionale, 194,4 miliardi, anche in ragione della propria debolezza relativa. Quella debolezza non è distribuita uniformemente sul territorio nazionale: si concentra nel Mezzogiorno. Applicare all’interno la logica che aveva operato all’esterno avrebbe comportato una concentrazione territoriale assai più marcata.

Vi è di più: la soglia non vincola neppure l’intero Piano. Il 40% non è calcolato sui 194,4 miliardi, bensì sui 145,3 qualificati come allocabili territorialmente. I circa 49 miliardi di differenza, ossia riforme, azioni di sistema e, in misura prevalente, incentivi automatici alle imprese, restano esclusi dal vincolo per costruzione. La misura maggiore è Transizione 4.0, oltre 13 miliardi di crediti d’imposta privi di qualsiasi vincolo territoriale: le stime disponibili collocano fra il 64% e il 70% la quota fruita da imprese settentrionali e sotto il 20% quella meridionale. Coerentemente, il Ministero delle Imprese risultava a fine 2022 l’amministrazione con la più bassa allocazione al Sud, il 24,6% (Viesti e Chiapperini, in Il Menabò, n. 210, 2024). La revisione del 2023 ha poi trasferito risorse dagli investimenti pubblici ai sussidi alle imprese, ossia dal perimetro vincolato a quello libero. È un problema di disegno prima che di attuazione: il denominatore di un vincolo distributivo non è indipendente dall’esito che il vincolo dovrebbe governare, e la sua delimitazione è rimessa alla medesima amministrazione tenuta a rispettarlo. Rapportata all’intero Piano, la quota effettivamente destinata al Mezzogiorno scende sensibilmente al di sotto della soglia nominale.

All’ipotesi di una quota superiore si oppone abitualmente un argomento di realismo attuativo: il Mezzogiorno non avrebbe saputo spendere di più, e una riserva più elevata si sarebbe risolta in risorse inutilizzate. L’obiezione non è pretestuosa, e la vicenda degli asili nido sembrava confermarla. Il riparto del dicembre 2021 destinava agli enti meridionali il 55,3% delle risorse, ampiamente al di sopra della soglia di legge; alla prima scadenza le domande coprivano meno della metà dello stanziamento, la Sicilia rinunciò al 43% del proprio plafond e la Basilicata alla metà, e il target nazionale fu ridotto da 264.480 a 150.480 posti.

I dati oggi disponibili tolgono però a quell’obiezione la sua base empirica. L’analisi econometrica condotta dalla SVIMEZ su 68.194 progetti, dei quali 60.361 realizzati fra il 2012 e il 2018 e 7.833 conclusi nell’ambito del Piano, documenta che i tempi medi di pre-affidamento e affidamento delle opere pubbliche meridionali sono passati da 30,7 a 16,8 mesi, contro i 18,8 del Centro-Nord (SVIMEZ, 2026). Il Mezzogiorno muoveva da uno svantaggio di otto mesi e chiude con un vantaggio di due. Isolando l’effetto netto imputabile al Piano, la riduzione dei tempi risulta del 55,1% nel Mezzogiorno, del 40,5% nel Centro e del 32,2% nel Nord. Conviene spiegare che cosa misuri quel 55,1%, perché non coincide con la variazione fra le due medie appena riportate.

Le opere del Piano non sono confrontabili una a una con quelle realizzate negli anni precedenti: cambiano l’importo, il tipo di intervento e l’ente che lo realizza, e ciascuno di questi elementi incide sui tempi a prescindere dal Piano. Mettere a confronto un asilo comunale e una tratta ferroviaria direbbe poco sulla capacità di chi li realizza. La stima confronta perciò interventi simili fra loro e attribuisce al Piano soltanto la differenza che resta: il 55,1% è il tempo risparmiato per effetto del Piano, non la distanza fra i 30,7 e i 16,8 mesi. Che tale valore sia più alto nel Mezzogiorno che nel Centro e nel Nord segue da una ragione semplice: il Piano ha agito sugli stessi ostacoli in tutto il Paese, ma quegli ostacoli pesavano di più dove i tempi erano più lunghi. Il guadagno è stato massimo dove massimo era l’attrito da rimuovere. L’argomento secondo cui il Sud non avrebbe potuto assorbire una quota maggiore descriveva perciò uno stato contingente, non un limite strutturale; assumerlo come vincolo di programmazione ha significato consolidare l’esito che si pretendeva di prevedere. L’accelerazione degli affidamenti e la sua tenuta oltre la fine del Piano sono esaminate in altro articolo (V. Vinciguerra, Al Sud le gare pubbliche corrono più che al Nord, lavoce.info, 27 luglio 2026).

Il ritardo di spesa, che è reale, non contraddice questa lettura. Al 26 febbraio 2026 i pagamenti rendicontati ammontavano a poco più di 93 miliardi, il 55,5% del Piano, ma il Centro-Nord aveva rendicontato il 52,7% delle risorse di propria competenza e il Mezzogiorno il 39,5%; il Veneto raggiungeva il 65%, la Calabria il 35,6% e la Sicilia il 35,2%. Il dato non sostiene la tesi di una quota meridionale già eccessiva: ne rivela semmai la composizione sbilanciata. Al Mezzogiorno il vincolo ha garantito una quota della componente a erogazione differita del Piano; la componente immediata, i 49 miliardi esclusi dal perimetro, si è distribuita secondo la geografia preesistente degli investimenti privati.

A ciò si aggiunge il profilo dell’addizionalità, che rende la soglia meno adeguata di quanto il suo valore nominale suggerisca. Mentre il PNRR convogliava risorse straordinarie verso il Mezzogiorno, la spesa ordinaria in conto capitale seguiva la traiettoria opposta. La clausola del 34% sugli investimenti ordinari, elevata al 40% dall’articolo 11, comma 5, del decreto-legge 60/2024, è stata storicamente disattesa, con un effetto di spiazzamento che l’Ufficio parlamentare di bilancio ha stimato in circa 25,5 miliardi non investiti al Sud. Nel febbraio 2024, per rifinanziare i progetti espunti dal Piano in sede di revisione, sono stati attinti 5 miliardi dal Fondo sviluppo e coesione, destinato per l’80% al Mezzogiorno: una partita di giro. Il FSC 2021-2027, chiamato a subentrare, procede con impegni intorno all’11% e pagamenti fra il 3% e il 4% nelle regioni meno sviluppate. Se le risorse straordinarie affluiscono mentre quelle ordinarie defluiscono, il 40% misura un flusso lordo e nulla dice del saldo.

Quale sarebbe stata, allora, la quota coerente? La domanda ammette una risposta argomentata, non un numero dedotto. Assumendo come riferimento il comportamento dell’ordinamento quando persegue esplicitamente il riequilibrio, oltre il 72% nella politica di coesione 2021-2027 e la chiave 80/20 del FSC, e considerando che il fabbisogno di convergenza del Mezzogiorno eccede largamente il suo peso demografico, un ordine di grandezza compreso fra il 60% e il 70% delle risorse allocabili territorialmente appare assai più difendibile del 40%, con differenziazioni fra missioni e misure. Non si tratta di un obbligo giuridico, ma di una soglia di razionalità economico-territoriale: se l’obiettivo fosse stato distribuire risorse in proporzione agli abitanti, non sarebbe servita una clausola di coesione.

Un ultimo rilievo concerne la verificabilità. Le relazioni istruttorie autonome sul rispetto del vincolo si sono interrotte dopo la terza, e le verifiche sono poi confluite in forma assai più sintetica nelle relazioni generali al Parlamento; la Corte dei conti ha peraltro osservato che non tutte le risorse del Piano sono state ripartite applicando il criterio della riserva del 40%. Ne consegue che il dato territoriale di spesa più aggiornato oggi disponibile non proviene dall’amministrazione tenuta al vincolo, ma da un’associazione di ricerca. Per un obbligo di fonte legislativa si tratta di un’anomalia istituzionale, non di una lacuna informativa.

Il bilancio non è che il PNRR abbia escluso il Mezzogiorno: la clausola ha impedito che il Sud fosse trattato come un territorio qualsiasi, e questo va riconosciuto. Il punto è che una soglia minima di garanzia è stata assunta come misura della coesione, e che il dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza – il quale, diversamente dalla politica di coesione, ripartisce fra Stati membri secondo indicatori nazionali ed eroga a fronte di traguardi e obiettivi conseguiti, non di costi sostenuti – non conteneva alcun correttivo interno capace di supplire. Il correttivo doveva essere nazionale, e il 40% è stato un correttivo prudenziale.

La questione non è soltanto retrospettiva. Circa 24,2 miliardi riferiti a 66 misure slitteranno oltre il 2026, e le condizioni che hanno prodotto la convergenza procedurale non sopravvivono automaticamente alla conclusione del Piano. Il Mezzogiorno ha appena dimostrato di poter fare in sedici mesi ciò per cui ne impiegava trenta. Averglielo riconosciuto quando serviva a fissare la quota, e non a consuntivo, avrebbe cambiato l’ordine di grandezza della risposta.