Il dibattito sul bilancio dell’Unione Europea valido per il periodo 2028-2034, che aveva già ricevuto attenzione anche su queste pagine (Viesti e Coco su Menabò), si è recentemente rinvigorito: il Parlamento europeo ha proposto un incremento del 10% delle risorse da destinare alle diverse priorità dell’UE; la Commissione europea sta lavorando ad una riorganizzazione delle competenze interne; 17 Stati Membri, tra cui l’Italia, hanno aderito al gruppo ‘Amici della Coesione’ con l’obiettivo di definire una posizione comune a supporto della politica di sviluppo territoriale. Le principali proposte di modifica avanzate dalla Commissione lo scorso luglio sono state ampiamente commentate da osservatori internazionali, nazionali e regionali. La necessità di riformare il bilancio comune è giustificata dalla presenza di nuove priorità a livello europeo (crisi abitativa, crescente divariodi innovazione con gli Stati Uniti e la Cina, shocks energetici e transizione ecologica) e da un mutato contesto internazionale caratterizzato da instabilità geopolitica e tensioni commerciali. Tuttavia, tre aspetti collegati al futuro della politica di coesione, discussi di seguito, meritano ulteriore attenzione.

Primo, è importante misurare come si distribuiscono i rischi geopolitici lato sensu a livello regionale per individuare le aree più esposte alle tensioni internazionali all’interno di un Paese e la presenza di (eventuali) nuove cause di divergenze territoriali. In queste aree, infatti, l’efficacia della politica di coesione (e di altre politiche di investimento) si potrebbe ridurre in modo maggiore alla luce di rischi internazionali. A distanza di quasi quarant’anni dalla prima riforma della politica di coesione, il rischio geopolitico globale (Caldara e Iacoviello 2022), che misura conflitti, atti terroristici ed eventi collegati è più che triplicato, e l’indice di incertezza della politica commerciale è aumentato di cinque volte (Caldara et al. 2020). 

In Italia, come illustrato in Figura 1, l’esposizione (misurata attraverso il canale del commercio estero) al rischio geopolitico proveniente dagli Stati Uniti, Paese dal quale originano gran parte delle recenti tensioni internazionali, si concentra soprattutto in alcune regioni del Nord – Piemonte, Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna – e nel Lazio: si tratta di regioni con valori di commercio verso/da gli Stati Uniti maggiore rispetto alla media nazionale. A ben vedere, sono regioni diverse rispetto a quelle tradizionalmente beneficiarie dei fondi europei di coesione, che sono concentrate nel Sud Italia. La scelta di istituire nel prossimo bilancio un unico fondo europeo con risorse a disposizione per diverse finalità (Rubio e Alcidi 2026), in cui confluirebbero anche le risorse destinate alla coesione, richiede un chiarimento essenziale: come sarà declinato il concetto di coesione territoriale, che può variare a seconda dell’area di policy considerata. I crescenti rischi macroeconomici internazionali, inoltre, richiedono un coordinamento ben più ampio su scala europea rispetto al mero bilancio dell’Unione, interessando diverse politiche (economica, monetaria, commerciale) e istituzioni  (Bottazzi et al. 2025).

Figura 1. Distribuzione regionale dell’indice di rischio geopolitico degli Stati Uniti

_{Nota. La Figura riporta la distribuzione regionale (in quattro classi omogenee) dell’esposizione sulla base dei legami commerciali -totale importazioni ed esportazioni- al GPR degli Stati Uniti; i dettagli sulla costruzione dell’indice sono contenuti in Arbolino et al. (2025).}

Secondo, le modalità di attuazione del principio di flessibilità nell’utilizzo delle risorse europee, reso operativo nella nuova proposta di bilancio con una riserva obbligatoria del 25% dei fondi da destinare a crisi e bisogni emergenti, devono essere condivise e definite in modo puntuale ex ante. Si prevede, infatti, che la riserva di flessibilità può essere attivata dagli Stati Membri in caso di crisi richiedendo una modifica del/i Piano/i Nazionale e Regionale di Partenariato: il 10% del budget può essere utilizzato per rispondere a crisi emergenti (5% prima della review di medio termine prevista nel 2031 e 5% dopo la review); la restante quota del 15% può essere utilizzata sulla base degli obiettivi raggiunti e di bisogni emergenti dopo la mid-term review, anche se non è esclusa un’attivazione prima del 2031 in presenza di circostanze eccezionali giustificate. Diventa, quindi, importante specificare in quali luoghi e per quali politiche saranno utilizzate le risorse ri-programmate a seguito di eventi eccezionali, anche per evitare lo spostamento di risorse verso interventi di spesa con finalità di breve periodo a scapito di obiettivi di medio-lungo termine (ECA 2025). L’evidenza empirica disponibile per l’Italia (Arbolino et al. 2020), basata sulla riprogrammazione dei fondi strutturali effettuata nel 2011 con il Piano di Azione e Coesione gestito a livello centrale, indica una relazione positiva tra la rimodulazione dei fondi e l’efficacia della politica di coesione sul mercato del lavoro regionale, anche se con importanti differenze territoriali dovute alle diverse capacità istituzionali. 

Inoltre, è necessario individuare quale livello di governo (Stato o regioni) sarà il principale responsabile per l’attivazione e la gestione degli importi richiesti a titolo di flessibilità: possono emergere obiettivi di policy contrastanti e/o differenti preferenze allocative tra il livello centrale e i diversi livelli regionali. A seguito della revisione di medio termine del ciclo di programmazione comunitaria 2021-2027, avviata a marzo 2025, l’Italia ha riallocato poco più di 7 miliardi di euro in media tra programmi nazionali e regionali (il 17% circa dei fondi a disposizione della politica di coesione) destinandoli in larga misura a interventi per la competitività e l’housing. La quota di fondi riprogrammati (sul totale fondi a disposizione), come mostrato in Figura 2, varia tra le regioni: Abruzzo, Calabria, Campania, Lazio e Molise hanno utilizzato la flessibilità in modo maggiore rispetto alle altre regioni. Differenze rilevanti si registrano anche per quanto riguarda la destinazione dei fondi riprogrammati: Abruzzo e Sicilia hanno destinato quasi il 30% delle risorse rimodulate dal Fondo Sociale Europeo-FSE+ a interventi nel settore difesa; Toscana, Sardegna e Veneto (FSE+) hanno utilizzato le risorse esclusivamente per interventi destinati alla competitività; Calabria, Campania, Lazio e Puglia hanno usato una quota importante dei fondi per le politiche abitative.

Figura 2: Distribuzione regionale della politica di coesione rimodulata, programmazione 2021-2027

_{Nota. La Figura riporta la distribuzione regionale (in 4 classi omogenee) della quota di fondi europei di coesione di competenza del periodo 2021-2027 riprogrammati a seguito della mid-term review di marzo 2025 (quota riallocata sul totale fondi); per dettagli si veda Inforegio – A modernised Cohesion policy: The mid-term review; i dati per l’Italia sono disponibili al seguente link: mtr26-it.pdf.}

Terzo, ma probabilmente primo in ordine di attenzione, un confronto trasparente e utile per i policymakers sulla riforma del bilancio europeo e della politica di coesione non può prescindere dalle indicazioni fornite dalla teoria economica in ambito di economia e finanza pubblica (Flatters et al. 1974; Fajgelbaum e Gaubert 2025). Senza considerare aspetti di equità peraltro importanti, politiche di tipo place-based destinate al supporto di aree economicamente svantaggiate per correggere fallimenti di mercato locali, come l’attuale politica di coesione, sono preferibili (a livello nazionale e/o europeo) in termini di efficienza economica a determinate condizioni (di seguito le principali). 

Quando sono presenti effetti di spillover più alti nelle regioni svantaggiate: un euro in più speso per le infrastrutture nelle aree maggiormente deficitarie produce effetti maggiori (sulla produttività totale dei fattori) rispetto ad altre aree territoriali. Questi effetti, inoltre, si possono estendere anche alle regioni che non ricevono quote rilevanti della politica di coesione tramite il commercio, ampliando i benefici del mercato interno (Di Caro et al. 2025). La localizzazione delle politiche settoriali (competitività, innovazione, difesa, etc.) è giustificata soprattutto sulla base di vantaggi derivanti dalle economie di agglomerazione: prima facie, è efficiente indirizzare le risorse per queste politiche nelle regioni dove già sono localizzate attività in questi settori. Però, se si considerano anche i costi derivanti dall’agglomerazione delle attività e dei lavoratori (costi di congestione, inquinamento, incremento dei prezzi abitativi), l’utilizzo di risorse a vantaggio delle regioni meno sviluppate è auspicabile anche in questi settori per conseguire un (quasi-ottimo) equilibrio di allocazione spaziale a livello nazionale. 

Riformare il bilancio europeo è necessario, viste le mutate condizioni esterne e l’esperienza acquisita nel corso degli anni anche grazie alle evidenze empiriche utili per comprendere quali interventi funzionano meglio rispetto ad altri, dove si hanno i benefici maggiori e a quali condizioni. Sostenere il ruolo di un approccio place-based come architrave del bilancio europeo non è operazione nostalgia, ma deriva dalle lezioni della teoria economica, che non devono essere messe in secondo piano quando si discute di come allocare risorse pubbliche.