Le rinnovate regole fiscali dell’Unione Europea, entrate in vigore il 30 aprile 2024, introducono un cambiamento significativo nel modo in cui gli Stati membri dovranno gestire le loro finanze pubbliche. Questa riforma globale, la più rilevante dopo la stretta post-crisi finanziaria, mira a contenere i deficit e i debiti nazionali. Tuttavia, la rinnovata enfasi sul consolidamento fiscale solleva questioni cruciali sul futuro della spesa pubblica, in particolare per quanto riguarda le ambiziose transizioni verdi e digitali che l’UE sta promuovendo.

Se da un lato la recente decisione di esentare ulteriori spese per la difesa porterà a una politica fiscale generale più espansiva, dall’altro si prevede che le spese militari finanziate in deficit aumenteranno l’incidenza sul gettito fiscale totale degli interessi che i governi dovranno pagare. Di conseguenza, la prevista riluttanza politica ad aumentare i disavanzi eserciterà probabilmente una pressione al ribasso sugli investimenti pubblici cruciali per le agende verdi e digitali. Questa analisi valuterà criticamente il nuovo quadro di bilancio dell’UE, concentrandosi sulle sue implicazioni per la spesa pubblica in questi settori vitali, e discuterà le potenziali strade per aumentare lo spazio fiscale per le “transizioni gemelle” all’interno dei vincoli posti dai nuovi regolamenti.

Elementi chiave delle nuove regole fiscali dell’UE. L’obiettivo principale delle nuove regole di bilancio dell’UE è garantire che gli Stati membri portino il loro deficit fiscale al di sotto del 3% del Prodotto Interno Lordo (PIL) e il loro rapporto debito pubblico/PIL al di sotto del 60%. Le nuove regole adottano una prospettiva di medio termine, evitando valutazioni annuali e concentrandosi sulla esigenza di porre limiti alla crescita della spesa pubblica.

Secondo le nuove regole, se uno Stato membro dovesse superare la soglia del 60% di debito o del 3% di deficit, la Commissione Europea proporrà una “traiettoria di riferimento”. Questa traiettoria ha lo scopo di garantire che il rapporto debito pubblico/PIL segua un “percorso plausibilmente discendente” entro la fine di un periodo di aggiustamento fiscale di almeno quattro anni. In sostanza, la traiettoria di riferimento serve come orientamento preliminare sull’entità dell’aggiustamento fiscale che ogni Stato membro deve intraprendere in un periodo pluriennale per garantire che il rapporto debito pubblico/PIL si collochi su una traiettoria discendente sostenibile entro 10 anni dall’aggiustamento.

La Commissione europea e i governi nazionali negozieranno piani di bilancio pluriennali, della durata minima di quattro anni, basati sulla traiettoria di riferimento e sostenuti da un’analisi della sostenibilità del debito (DSA). La definizione di criteri di aggiustamento fiscali specifici per ogni Paese, individuati tecnicamente con la DSA, rappresenta un significativo allontanamento dalle regole precedenti. Sono previsti meccanismi di salvaguardia in modo da garantire un impegno minimo per l’aggiustamento fiscale ai Paesi con deficit e livelli di debito elevati.

In particolare, gli Stati membri possono impegnarsi a realizzare un pacchetto di misure di investimento e di riforma, che può permettere di estendere il periodo di aggiustamento fiscale da 4 a un massimo di 7 anni. Per poter beneficiare di questa estensione, il pacchetto deve favorire la crescita, essere coerente con la sostenibilità del debito, affrontare le priorità condivise dell’UE (come il Green Deal, la digitalizzazione e la sicurezza), allinearsi alle raccomandazioni specifiche per il Paese nell’ambito del Semestre europeo e mantenere almeno l’attuale livello di investimenti nazionali. È importante notare che il quadro riformato non prevede ampie esenzioni per gli investimenti pubblici a livello nazionale.

Gli incentivi per i governi nazionali a presentare questi pacchetti di investimenti e riforme alla Commissione europea sono chiari: così facendo, possono allungare il periodo di aggiustamento fiscale e ridurre gli sforzi di aggiustamento annuali richiesti. Questi pacchetti dovrebbero includere la spesa pubblica per le priorità condivise relative alle transizioni gemelle. Tuttavia, gli Stati membri devono dimostrare in modo convincente che le misure previste favoriscono la crescita e sono compatibili con il mantenimento di livelli di debito sostenibili. Ad esempio, spese legate al clima ritenute necessarie per raggiungere gli obiettivi ambientali, ma che non stimolano in modo dimostrabile la crescita economica, non possono rientrare nel pacchetto che permette di prolungare il periodo di aggiustamento. Data l’assenza di esenzioni generalizzate, se gli Stati membri desiderano aumentare la spesa per le iniziative verdi e digitali pur aderendo alle nuove regole, dovranno probabilmente ridurre in modo compensativo la spesa in altri settori.

Una valutazione critica del nuovo quadro normativo. Poiché dà priorità alla riduzione a medio termine del rapporto tra passività pubbliche e produzione economica, il quadro fiscale dell’UE potrebbe involontariamente ostacolare l’accumulo di patrimonio pubblico attraverso investimenti pubblici (infrastrutturali) cruciali, necessari per le transizioni gemelle. Un articolo pubblicato dal Fondo Monetario Internazionale (FMI) suggerisce che le nazioni con un patrimonio netto statale più elevato – calcolato sottraendo il totale delle passività pubbliche dal totale delle attività pubbliche – tendono a sperimentare una maggiore stabilità economica e uno sviluppo macroeconomico più solido. Da questo punto di vista, il patrimonio pubblico è fondamentale anche per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo. Tuttavia, il nuovo quadro fiscale dell’UE non considera esplicitamente il patrimonio netto dello Stato, concentrandosi invece sulle passività pubbliche. La transizione verde, in particolare, richiederà investimenti significativi per sostituire ed espandere lo stock di capitale nei prossimi decenni.

Sebbene il nuovo quadro incentivi i governi a proporre piani di investimento e di riforma alla Commissione europea, l’accettazione di tale pacchetto non si traduce in esenzioni su larga scala per il finanziamento di tali investimenti. Al contrario, si limita a estendere la tempistica dell’aggiustamento fiscale a un massimo di 7 anni, il che, pur attenuando le pressioni di aggiustamento annuali, non modifica sostanzialmente i requisiti complessivi di consolidamento fiscale.

Il mantenimento dell’attuale livello di investimenti pubblici si rivelerà probabilmente insufficiente per raggiungere obiettivi climatici ambiziosi entro uno o due decenni. L’obiettivo generale dell’UE di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, e quindi l’azzeramento delle emissioni di gas serra, richiederà ulteriori investimenti sostanziali in settori quali i trasporti e le infrastrutture energetiche, nonché abitazioni più efficienti dal punto di vista energetico. Preoccupante è il fatto che i piani di bilancio pluriennali presentati dagli Stati membri dell’UE alla Commissione Europea indicano che gli investimenti pubblici finanziati a livello nazionale dovrebbero diminuire in più di un terzo dei Paesi. La prima serie di piani presentati alla Commissione non riflette adeguatamente la necessità di aumentare gli investimenti pubblici. Di conseguenza, la conclusione della Commissione secondo cui i Paesi dell’UE manterranno o aumenteranno gli investimenti nell’arco del piano appare sovrastimata. Le riduzioni effettive degli investimenti pubblici potrebbero essere ancora più pronunciate quando si dovranno compiere difficili scelte di bilancio.

La combinazione tra l’aumento della spesa per la difesa e la pressione a causa del consolidamento fiscale su altre categorie di spesa a partire dal 2025 ostacolerà probabilmente la capacità dei governi nazionali di incrementare sufficientemente gli investimenti pubblici nelle transizioni gemelle, nonostante essi siano essenziali per raggiungere gli obiettivi in materia di clima e digitalizzazione. La sezione che segue esplorerà tre potenziali strategie per espandere lo spazio fiscale disponibile per la spesa pubblica nelle transizioni gemelle rispettando i vincoli delle nuove regole fiscali dell’UE.

Opzioni per aumentare lo spazio fiscale per le transizioni gemelle. Data la natura restrittiva delle nuove norme fiscali dell’UE, i responsabili politici devono esplorare soluzioni innovative per garantire finanziamenti adeguati alle transizioni verdi e digitali. Tre potenziali opzioni meritano di essere prese in considerazione:

1) Modificare le ipotesi tecniche alla base delle nuove regole fiscali dell’UE

Sebbene la sostenibilità del debito costituisca la pietra angolare del nuovo quadro normativo, gli studi sull’analisi di sostenibilità del debito della Commissione europea rivelano che modifiche relativamente minori ad alcune ipotesi tecniche possono modificare in modo significativo i requisiti di consolidamento fiscale. Dunque, modificando alcune ipotesi della DSA potrebbero attenuarsi le richieste di aggiustamento fiscale.

L’attuale quadro dei DSA della Commissione europea non tiene conto dei potenziali effetti positivi sulla crescita economica degli investimenti pubblici e delle riforme. Una possibile soluzione potrebbe consistere nel rivedere le ipotesi tecniche per incorporare esplicitamente i benefici derivanti dall’aumento degli investimenti e dalle riforme strutturali. Tassi di crescita più elevati si tradurrebbero in stime più favorevoli delle traiettorie del rapporto debito pubblico/PIL nel tempo, riducendo così la necessità di aggiustamenti fiscali rigorosi. È importante notare che ciò potrebbe essere ottenuto senza ulteriori riforme legislative, poiché le ipotesi tecniche pertinenti non sono esplicitamente disciplinate dai testi legislativi.

2) Aumentare il cofinanziamento nazionale dei programmi finanziati dall’UE

Nel valutare la conformità degli Stati membri ai piani di bilancio previsti dal nuovo quadro, la Commissione europea escluderà la spesa nazionale per il cofinanziamento dei programmi finanziati dall’UE dal calcolo della spesa pubblica. Di conseguenza, un aumento del deficit fiscale derivante da un cofinanziamento dei programmi UE superiore al previsto non sarà considerato una violazione dei tetti di spesa previsti dalle norme.

Nel breve termine, ciò potrebbe non avere un impatto sostanziale, poiché la maggior parte del cofinanziamento nazionale è legata alla spesa per i fondi regionali dell’UE. Tuttavia, in futuro, una maggiore dipendenza dal cofinanziamento nazionale potrebbe consentire ai governi di raggiungere più facilmente gli obiettivi fiscali e di allineare meglio la spesa con gli obiettivi politici dell’UE, compresi gli sforzi per la transizione verde e digitale. Il potenziale di cofinanziamento dipenderà dalla natura e dalla portata dei futuri programmi dell’UE e dal livello di cofinanziamento nazionale che essi richiedono o consentono. Pertanto, il prossimo Quadro finanziario pluriennale (QFP, 2028-2034) sarà di fondamentale importanza a questo proposito.

La Commissione europea ha proposto di rendere il QFP molto più flessibile, abbandonando i programmi rigidi per passare a un fondo di bilancio generale destinato a obiettivi UE ampiamente definiti. Ciò consentirebbe ai singoli Stati membri di stabilire le proprie priorità nell’ambito di questi obiettivi generali dell’UE. Di conseguenza, i fondi dell’UE potrebbero essere utilizzati più facilmente rispetto al passato e potrebbero anche essere combinati in modo più efficace con l’esenzione ex-post del cofinanziamento nazionale dalle norme fiscali dell’UE.

3) Introdurre un Fondo di investimento dell’UE per il clima e la digitalizzazione

Un’altra opzione per aumentare sostanzialmente gli investimenti pubblici è l’istituzione di un fondo di investimento dedicato al clima e alla digitalizzazione a livello UE. Le caratteristiche principali di tale fondo potrebbero attingere all’esperienza del Recovery and Resilience Facility (RRF). L’RRF è stato istituito durante la crisi da Covid-19 per sostenere la ripresa economica degli Stati membri dell’UE, promuovendo al contempo investimenti e riforme finalizzati al raggiungimento degli obiettivi climatici e digitali. Tuttavia, le dimensioni attuali dell’RRF sono insufficienti per le esigenze di investimento e la sua componente di sovvenzione è prevista per il 2026.

Seguendo il modello del RRF, la Commissione europea potrebbe emettere obbligazioni in nome dell’UE per raccogliere capitali sui mercati finanziari da destinare a un nuovo fondo di investimento dell’UE specificamente mirato a promuovere la transizione verde e digitale. Gli investimenti finanziati da tale fondo potrebbero dare priorità a progetti di beni pubblici autenticamente europei in settori quali la trasformazione dei sistemi energetici e di trasporto, nonché delle infrastrutture digitali, generando così un chiaro valore aggiunto per l’UE.

Ad esempio, gli investimenti potrebbero essere indirizzati verso una rete europea di treni ad alta velocità, che contribuirebbe a ridurre a lungo termine le emissioni di anidride carbonica nel settore dei trasporti. Inoltre, nel settore dell’energia e della decarbonizzazione, i responsabili politici potrebbero sostenere lo sviluppo di una rete elettrica integrata per la trasmissione di energia rinnovabile e promuovere progetti complementari riguardanti batterie e idrogeno verde. Nel campo delle infrastrutture digitali, i progetti veramente europei potrebbero concentrarsi sulla realizzazione di significativi benefici per più Stati membri, allineandosi alla strategia digitale globale dell’UE e promuovendo l’integrazione dell’UE nella sfera digitale. Tra gli esempi: una rete a banda ultra larga ad alta velocità che colleghi tutte le regioni dell’UE, una rete 5G a livello europeo, un’infrastruttura cloud dell’UE, sistemi di identificazione digitale transfrontalieri o un’infrastruttura sanitaria digitale europea.

Conclusioni. Nei prossimi anni, in diversi grandi Paesi dell’UE sarà necessario un forte consolidamento fiscale per conformarsi alle nuove regole di bilancio dell’UE. Tuttavia, le esenzioni temporanee concesse per le spese aggiuntive per la difesa determineranno un orientamento fiscale complessivo più espansivo in tutta l’UE di quanto sarebbe stato altrimenti. Attualmente l’UE pone l’accento politico sull’industrializzazione attraverso il riarmo. Tuttavia, la pressione per finanziare la spesa aggiuntiva per la difesa attraverso i disavanzi finirà per aumentare l’incidenza della spesa per interessi su gettito fiscale totale, e la prevista avversione politica a disavanzi fiscali più elevati probabilmente eserciterà una pressione al ribasso sulla spesa pubblica destinata alla transizione verde e digitale.

Per raggiungere obiettivi politici ambiziosi, i responsabili politici devono individuare nuove soluzioni di finanziamento a lungo termine per la transizione verde e digitale. Come si è detto, le opzioni per ampliare lo spazio fiscale per la spesa pubblica aggiuntiva in questi settori cruciali, nel contesto delle nuove norme fiscali dell’UE, comprendono:

1) modifiche nelle principali ipotesi tecniche alla base delle nuove regole, che potrebbero portare a una riduzione complessiva dei requisiti di aggiustamento fiscale;

2) espansione del cofinanziamento nazionale per i programmi dell’UE, poiché questa spesa non viene conteggiata quando si valuta la conformità con le regole fiscali riformate.

3) istituzione di un fondo di investimento permanente dell’UE per il clima e la digitalizzazione che fornisca finanziamenti a livello europeo, concentrandosi su progetti autenticamente europei che apportino un chiaro valore aggiunto all’UE, come gli investimenti in una rete elettrica integrata, in reti ferroviarie ad alta velocità in tutta l’UE, in una rete 5G a livello europeo o in un’infrastruttura cloud europea.

* Questo articolo è stato pubblicato per la prima volta in inglese su Social Europe il 9 luglio 2025.