Il programma Next Generation EU (NGEU), il cui elemento centrale è il Recovery and Resilience Facility (RRF), rappresenta la più grande iniziativa di investimento congiunto mai intrapresa dall’UE, con un volume potenziale complessivo di 650 miliardi di euro. Fino a 359 miliardi di euro di questo fondo saranno erogati sotto forma di sovvenzioni agli Stati membri. Lanciato nel 2021 e attivo fino alla fine del 2026, il programma si basa su prestiti congiunti dell’UE, un allontanamento dai sacrosanti principi del debito pubblico su una scala senza precedenti, reso politicamente possibile dalla situazione creata dalla crisi economica causata dal Covid in tutta Europa.

I piani nazionali di ripresa e resilienza (PNRR), concordati tra la Commissione europea e gli Stati membri, devono basarsi sui cosiddetti “traguardi e obiettivi”, in gran parte allineati alle “raccomandazioni specifiche per paese” del semestre europeo. Ogni piano nazionale deve coprire sei settori di investimento, con almeno il 37% dedicato alla “transizione verde” e un altro 20% alla “digitalizzazione”.

L’attenzione dei media per il NGEU e il RRF – quando vi è stata – si è concentrata sulle critiche mosse al lento utilizzo dei fondi nella maggior parte dei paesi. Si tratta indubbiamente di un problema grave, che affonda le sue radici in fattori quali la complessità delle procedure del programma, i tempi troppo stretti per i grandi progetti infrastrutturali e le carenze della pubblica amministrazione a livello regionale e locale, emersi già con altri programmi come il Fondo per una transizione giusta. Tuttavia, è altrettanto importante esaminare i progetti finanziati: i loro scopi e i loro risultati. Questo è esattamente ciò che abbiamo fatto in un recente progetto transformeurope, basato su sei studi nazionali (Danimarca, Francia, Germania, Italia, Polonia e Spagna), diretto a rispondere a una semplice domanda chiave: “Per cosa sono stati spesi finora i fondi?”.

Il bilancio ecologico è contrastante, ma tutt’altro che trascurabile. Uno sguardo più attento agli investimenti nella “transizione verde” consente di farsi un’idea della parte più consistente dei programmi di spesa. Numerosi progetti mirano alla decarbonizzazione dei trasporti pubblici, compresi l’ampliamento delle reti ferroviarie e l’elettrificazione dei servizi di autobus urbani. Altri promuovono la mobilità elettrica per privati e aziende attraverso vari meccanismi, dai premi per l’acquisto di veicoli elettrici a batteria, al sostegno pubblico per l’ampliamento delle infrastrutture di ricarica. Ancora maggiore attenzione è rivolta alla ristrutturazione energetica degli edifici e degli impianti di riscaldamento, e, nel caso degli edifici privati, spesso attraverso sussidi finanziari per la sostituzione degli impianti di riscaldamento.

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Nel loro insieme, gli studi sui paesi del nostro campione trasmettono un chiaro messaggio: sarebbe inappropriato ignorare i risultati importanti e positivi ottenuti dal NGEU su tutta la linea. Non sorprende, tuttavia, che l’analisi dei singoli paesi abbia permesso di identificare anche numerosi progetti etichettati in modo discutibile come “verdi”. Ad esempio, i sussidi danesi per lo stoccaggio di CO₂ nel Mare del Nord, molto controversi tra i ricercatori sul clima, concessi a un’azienda che continua a sviluppare e sfruttare nuovi giacimenti petroliferi in quella zona. Più in generale, governi come quelli di Italia e Germania rendono difficile riconoscere nei loro NRRP le principali priorità strategiche per la “transizione verde”. Certamente, anche in questi paesi esistono progetti rilevanti, come la promozione della rete ferroviaria ad alta velocità in Italia con i suoi impatti positivi sulla catena di approvvigionamento interna, o la pur limitata promozione dei punti di ricarica per le auto elettriche in Germania. Tuttavia, in entrambi i paesi è particolarmente discutibile la prassi di trasferire la spesa pubblica dai bilanci nazionali al fondo NGEU, un approccio che può essere di beneficio per le casse nazionali ma che disattende l’obiettivo del NGEU che è quello di consentire ulteriori investimenti pubblici.

Danimarca e Spagna dimostrano cosa si può realizzare con una politica industriale strategica. Un esempio importante e particolarmente interessante dell’ambiguità che caratterizza l’attuazione specifica da parte di ciascun paese del NGEU/RRF è la politica industriale. In generale, i progetti dichiaratamente di politica industriale inclusi nel RRF sono poco numerosi nel nostro campione e quelli previsti non sempre sono diretti a obiettivi di politica ambientale o climatica chiaramente definiti. Il quadro generale che emerge dai nostri sei studi nazionali conferma la recente critica di Wixforth e Soder: la grave mancanza di approcci strategici di politica industriale, sia a livello dell’UE che degli Stati membri, in grado di combinare la trasformazione verde con la giustizia sociale. Ciò rende ancora più importante l’esame delle eccezioni innovative, in quanto forniscono informazioni sia sui punti di forza che sulle residue debolezze delle migliori pratiche. Nel nostro campione, la Danimarca e la Spagna hanno attuato i programmi di politica industriale meglio definiti nell’ambito del quadro NGEU.

In Danimarca, il fondo per l’innovazione creato nel 2014 e altri fondi statali sono stati potenziati con risorse NGEU per finanziare diverse grandi reti pubblico-private, 14 delle quali sono destinate a politiche per il clima. Queste partnership tra numerose aziende e istituti di ricerca pubblici si concentrano su questioni cruciali: l’accoppiamento settoriale, compreso lo stoccaggio e l’utilizzo dell’elettricità in eccesso durante i periodi di sovra-approvvigionamento da energie rinnovabili (Power-to-X), l’agricoltura rispettosa dell’ambiente e del clima, gli approcci di economia circolare per evitare i rifiuti di plastica e il già citato controverso progetto di cattura e stoccaggio/utilizzo del carbonio (CCS/CCU), volto a permettere all’industria danese di raggiungere l’ avanguardia tecnologica. Nonostante gli interrogativi su quest’ultimo progetto, va riconosciuto che il governo danese ha elaborato, ben prima del NGEU, un piano rigoroso in settori di politica industriale rilevanti per il clima. Il programma viene ora utilizzato per estendere la capacità finanziaria di questo piano, il che ovviamente rende più facile erogare l’intero importo del fondo.

Un’altra e più recente iniziativa di politica industriale innovativa è in fase di attuazione in Spagna. Con il sostegno del NGEU, il governo spagnolo ha lanciato i “Progetti strategici per la ripresa e la trasformazione economica” (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica, o PERTE). Queste reti pubblico-private devono essere composte da cinque o più imprese, di cui almeno il 45% piccole e medie, e devono investire almeno 40 milioni di euro. Il Ministero dell’Economia istituisce i PERTE e nomina i partecipanti provenienti da aziende, mondo accademico e sindacati. Le agenzie governative e gli istituti di ricerca sono coinvolti nel coordinamento. I 12 progetti finanziati a metà del 2025 ricadono in settori quali l’agricoltura, la mobilità elettrica, la produzione e lo stoccaggio di idrogeno, la decarbonizzazione industriale e l’economia circolare. La collaborazione tra grandi e piccole imprese, unita a una rigorosa supervisione statale dell’utilizzo dei fondi, rappresenta una netta rottura con la cultura imprenditoriale prevalente in Spagna. Certamente, ciò non facilita lo sviluppo di tali reti e l’elevato impegno amministrativo necessario per la loro preparazione rende difficile la loro attuazione nei tempi ristretti previsti dal NGEU.

Nonostante tutte le preoccupazioni, le difficoltà e gli svantaggi, queste poche reti innovative di politica industriale devono essere considerate come esempi di approcci strategici che il programma NGEU ha sostenuto ed esteso (come in Danimarca) o avviato e incoraggiato (come in Spagna). Più in generale, esse rinforzano una conclusione generale che emerge dai nostri studi sui singoli paesi: la misura in cui le opportunità offerte da un programma di investimenti come il NGEU vengono colte, in particolare nel caso della politica industriale, dipende principalmente dai governi degli Stati membri.

Le riforme necessarie. Questa osservazione può essere dimostrata esaminando le tre principali carenze nella progettazione e nell’attuazione del NGEU. La prima sono i limiti nazionali dei progetti finanziati dall’UE. Ciò che colpisce delle varie misure di sostegno alla politica industriale è che quasi tutte hanno portata esclusivamente nazionale. Se un paese (come la Germania) esitasse a espandere la sua rete di idrogeno, un paese confinante (come la Danimarca) potrebbe dover ritardare o addirittura interrompere i propri piani relativi al Power-to-X e ai parchi eolici offshore. I progetti transfrontalieri hanno rappresentato l’eccezione anche in un programma di investimenti come il NGEU, sebbene sarebbero cruciali per superare il divario tra centro e periferia all’interno dell’UE. Come ha affermato Andrew Watt in una fase iniziale del NGEU, «c’è un urgente bisogno di investire in beni pubblici veramente europei, come i trasporti e le connessioni energetiche (rinnovabili) tra i paesi», e a tal fine è indispensabile «una capacità di indebitamento permanente dell’UE per finanziare tali progetti».

La seconda lacuna è la mancanza di coinvolgimento degli attori sociali, sia nella progettazione che nell’attuazione dei rispettivi NRRP. In alcuni paesi, ma non in tutti, i sindacati e altri attori sociali sono stati almeno informati dei piani dei loro governi. La Polonia è l’unico paese del nostro campione in cui, a seguito del cambio di governo nell’autunno 2023, è stato istituito un comitato di monitoraggio che comprende rappresentanti delle autorità locali, delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei sindacati, nonché accademici e ONG. La più generale mancanza di ancoraggio sociale di un programma UE così importante in molti paesi è legata a una terza lacuna: la diffusa assenza di condizionalità sociali ed ecologiche.

Questo è esattamente ciò a cui fanno riferimento i sindacati europei (CES) quando chiedono che il programma NGEU venga portato avanti e allo stesso tempo riformato, in modo che il rispetto degli standard sociali e il coinvolgimento dei sindacati diventino obbligatori. L’appello di Werner Raza affinché «la politica industriale includa i cittadini e i lavoratori» va nella stessa direzione, e l’e-book ÖFSE e Social Europe da lui co-curato illustra il ruolo decisivo di tali condizioni per qualsiasi politica industriale che miri a promuovere una transizione verde e giusta.

Un approccio basato sulle condizionalità permetterebbe di definire meglio la struttura di base dei fondi di investimento dell’UE, come hanno già sostenuto Biegon et al. al momento del lancio del NGEU, quando hanno proposto di collegare tali fondi a criteri specifici incentrati sulla trasformazione socio-ecologica e digitale, svincolandoli dal semestre europeo. Questa richiesta diventa ora ancora più rilevante dato che la Commissione europea considera l’approccio “basato sui risultati” del NGEU un modello da seguire per il prossimo quadro finanziario pluriennale.

Utilizzando come esempio i piani nazionali per l’energia e il clima (NECP), gli autori di Bruegel Pisani-Ferry e Tagliapietra sostengono anche la necessità di obbligare i governi a specificare le loro esigenze di investimento verde e una tabella di marcia da seguire per l’attuazione. Per “mantenere il Green Deal europeo sulla buona strada”, l’erogazione dei fondi verdi dell’UE deve quindi essere subordinata al raggiungimento efficiente di questi indicatori.

Questi approcci mirati e questi concetti di riforma sono di fondamentale importanza per l’idea fondamentale secondo cui gli elementi “verdi” e “giusti” di una trasformazione socio-ecologica devono essere sempre considerati come due facce della stessa medaglia. L’inclusione di condizionalità quali l’acquisto di prodotti primari “verdi” che garantiscono posti di lavoro di alta qualità è fondamentale per i “mercati verdi di riferimento” di cui c’è urgente bisogno. Allo stesso tempo, introdurre condizionalità sociali – quali la sicurezza del lavoro e il rispetto delle norme legali e contrattuali – per l’assegnazione di fondi statali deve essere considerata un elemento fondamentale sia per la legittimità democratica che per le possibilità di successo di una transizione verde.

Il fatto che ciò non figuri tra i requisiti generali del programma NGEU configura una lacuna fondamentale. Tuttavia, i governi degli Stati membri avrebbero la possibilità di subordinare l’assegnazione dei fondi RRF a tali condizionalità. Il fatto che questa sia l’eccezione piuttosto che la regola pone in evidenza il ruolo cruciale dei governi nazionali nell’attuazione di questo programma dell’UE.

Una prospettiva equilibrata. Riassumendo, gli esempi positivi di efficace utilizzo dei fondi NGEU per una politica industriale “verde” qui presentati – ancora troppo pochi – dimostrano soprattutto una cosa: il programma NGEU ha offerto a tutti gli Stati membri opportunità nuove o aggiuntive. Spetta a loro cogliere queste opportunità e decidere come utilizzarle, in particolare per una politica industriale orientata verso una transizione che sia non solo verde ma anchegiusta.

L’approccio differenziato della CES, che sostiene sia la continuazione che la riforma del NGEU, è quindi più che giustificato. E non va dimenticato che il rapporto Draghi descrive il NGEU come “un precedente ben consolidato” in tema di “emissione regolare di attività comuni sicure”.

Tuttavia, alla luce degli attuali sviluppi politici, occorre riconoscere che le possibilità che il programma NGEU continui, per non parlare di quelle che sia riformato, non sono molte. Come sintetizza accuratamente Guillaume Duval, «per la coalizione che si autodefinisce “frugale” e per il governo tedesco impegnato a garantire il pareggio di bilancio, questo prestito congiunto doveva rimanere un’eccezione una tantum». Ancora più importante, quindi, è la verifica del ruolo decisivo degli Stati membri. Il dibattito sulla continuazione del NGEU non può quindi limitarsi a Bruxelles o Strasburgo. Deve svolgersi anche negli Stati membri cioè dove più si manifesterebbero i suoi benefici.

* Questo articolo è stato pubblicato originariamente in inglese su Social Europe il 12 dicembre 2025.