1. All’art. 104, la nostra Costituzione afferma che «la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere». Questa espressione definitoria (che non cambierà con la riforma) ci restituisce alcune coordinate per comprendere quale ruolo immaginassero i costituenti per i magistrati ordinari. Questi ultimi non rappresentano una struttura organica, un potere da affiancare agli altri poteri. Infatti, la funzione giurisdizionale, per il suo carattere diffuso, è priva di un vertice ed è esercitata da un complesso di uffici, che forma semmai un assetto organizzato, un “ordine” non strutturato gerarchicamente, ma differenziato solo in base a distinte competenze. Ciò significa che l’autonomia di cui parla la disposizione citata non si manifesta nell’esercizio di una funzione unitaria, né in una sorta di potere di auto-disciplina, ma si traduce in un regime garantito di gestione che è “strumentale” all’indipendenza complessiva dei magistrati.

In questo contesto, il C.S.M. rappresenta un’istituzione di garanzia, che esercita, in vece del Ministero della giustizia (titolare del rapporto di lavoro dei magistrati), quelle essenziali funzioni di governo della struttura amministrativa della magistratura, elencate all’art. 105 Cost. La tutela dell’indipendenza dell’ordine giudiziario rispetto alle ingerenze della politica si realizza, nel nostro ordinamento, attraverso la creazione di una “potestà valutativa riservata”, affidata a “un organo di rilievo costituzionale” (C. cost. 148/83) su cui sono trasferite alcune specifiche funzioni gestorie, sottratte alla struttura amministrativa subordinata all’esecutivo.

Questo presidio di indipendenza non è però affidato alla gestione autonoma dei magistrati stessi: nell’idea dei costituenti, l’organo non doveva rispondere a una logica rappresentativa, avendo al suo interno una maggioranza di togati e una minoranza laica ad alta professionalità, in rapporto di due a uno. Niente governo autonomo, dunque, né forme specifiche di rappresentanza “para-politica” dei magistrati, ma un’istituzione che si pone al vertice organizzativo del sistema complesso e parcellizzato dell’ordine e che impedisce alla magistratura di costituirsi come un “corpo separato” (C. cost. 142/73).

2. Il problema è che, su questo dato formale di ermeneutica costituzionale, si è innestata nel tempo una diversa lettura materiale. Fin dagli anni Sessanta, dentro l’A.N.M. (l’organizzazione non pubblicistica che riunisce l’assoluta maggioranza dei magistrati italiani) si è affermato un modo di intendere gli equilibri interni non più basato sul confronto tra categorie di magistrati, ma di natura ideologica e politica. Risale al 1964 la formazione del gruppo di “Magistratura democratica”, nato con l’obiettivo di sviluppare in funzione politica l’interpretazione costituzionalmente orientata a cui i magistrati sono tenuti. In opposizione a tale gruppo, le sensibilità diverse cominciarono ad organizzarsi in aree culturali alternative, finendo per trasformare l’A.N.M. in un movimento anche con natura politica.

Dal 1968 in poi l’elezione dei membri togati del C.S.M. si è sostanzialmente basata sul confronto tra questi gruppi, che non hanno un riconoscimento costituzionale o legislativo, ma che si sono comunque pesati elettoralmente, cercando di coagulare maggioranze all’interno dell’organo sulla base di un confronto tra diverse visioni di politica giurisdizionale. All’inizio, questo singolare processo di “politicizzazione” interna del C.S.M. non ha trovato particolari resistenze: il Parlamento, anzi, procedette a modificare più volte il sistema elettorale per la componente togata introducendo modelli volti a superare il voto per categoria e a introdurre formule proporzionali di rappresentanza (legge n. 1198/67 e n. 695/75). Tale pluralismo interno, però, cominciò a mostrare alcuni effetti distorsivi, perché nella sostanza finiva per influenzare la funzione gestoria del C.S.M., valorizzando, nelle decisioni prese, la mediazione “para-politica” degli apparati di corrente. Tanto più che, a partire dagli anni Ottanta, il fenomeno finì per rafforzarsi in chiave corporativa, visto lo scontro sempre crescente tra magistratura e partiti. Tutte le successive revisioni del sistema elettorale della componente togata (legge n. 74/90, n. 44/02 e n. 71/22) sono state orientate a contrastare il sistema correntizio attraverso l’introduzione di formule sintetiche o apertamente maggioritarie, immaginate per rendere più difficile l’accordo tra le correnti per l’elezione di uno o più candidati.

Il problema è che questo sviluppo materiale ha incrinato l’equilibrio costituzionale originario, perché ha trasformato il C.S.M. in un organo di rappresentanza politica dei magistrati, con una serie di conseguenze negative: (1) l’influenza che le logiche di gruppo possono avere sull’adempimento delle funzioni di gestione dell’organo, magari affermando prassi interne di valutazione o giudizio non ispirate al merito del singolo magistrato, ma alla salvaguardia degli equilibri di rappresentanza tra le correnti stesse; (2) le politiche attive di “tutela”, con il C.S.M. che prende posizione in difesa delle decisioni di magistrati e organi giurisdizionali criticati dalla pubblica opinione (art. 36 del Reg. interno), così “entrando” direttamente nel dibattito politico, quasi in funzione contro-maggioritaria.

Ai nostri fini, non conta tanto sottolineare le conseguenze sociologiche di questo sviluppo materiale (la crescente sfiducia dei cittadini nei confronti della magistratura), ma soprattutto indicare il disequilibrio sistemico prodotto da un C.S.M. inteso come luogo di elaborazione in via autonoma (nel dibattito tra correnti) della politica giudiziaria nazionale, affiancando o addirittura sostituendo il Parlamento nella costruzione di uno specifico indirizzo politico sul tema e coprendo lo straripamento di alcune aree culturali della magistratura che rivendicano apertamente un ruolo di contrasto alle politiche governative e si organizzano per realizzarlo, anche forzando la loro funzione di inveramento costituzionale.

3. La legge di revisione costituzionale su cui siamo chiamati a votare è pensata, nella sostanza, per correggere lo sviluppo materiale descritto. Questo tentativo di recuperare lo spirito originario della Costituzione si misura su tre interventi di revisione:

A) Duplicazione del C.S.M., uno per la magistratura giudicante e uno per quella inquirente. La riforma rompe così la logica di “corpo” della magistratura su una direttrice nuova, non basata sulle categorie di appartenenza dei magistrati, ma sulle funzioni che esercitano. In realtà, la separazione tra giudici e p.m. risponde ad una precisa disposizione costituzionale, quell’art. 111 che statuisce la parità delle parti nel processo, davanti a un giudice terzo e imparziale. Il fatto che esistano due differenti C.S.M., con stesse prerogative, garantisce l’indipendenza di entrambi i “nuovi sottordini” che verranno costituiti dalla riforma, valorizzando il loro differente ruolo e cancellando il rischio di indebite contiguità, che oggi getta notevoli ombre sull’imparzialità dell’esercizio della giurisdizione. L’assetto costituzionale post-riforma non lascerà spazi per una sottoposizione all’esecutivo della funzione inquirente, visto che quest’ultima viene incardinata in un suo autonomo sistema di garanzie gestorie (il nuovo C.S.M. dei p.m., appunto) e che resta intatto il testo dell’art. 112 Cost., che, imponendo l’obbligatorietà dell’azione penale, è il vero presidio dell’indipendenza e dell’imparzialità del magistrato dell’accusa (C. cost. 230/22). Tra l’altro, la creazione di un organo di gestione amministrativa indipendente dei magistrati inquirenti implicherà un intervento legislativo organico per la piena separazione delle carriere (così il nuovo testo dell’art. 102 Cost.), realizzando integralmente lo spirito del già citato art. 111 e superando definitivamente con il concorso separato l’assetto a carriera unica, ultimo retaggio di quella impostazione che vedeva la giurisdizione come lo strumento organico della pretesa punitiva dello Stato.

B) Introduzione del sorteggio per la composizione dei C.S.M. Il modello della designazione per sorteggio è forse la misura che più di tutte permette di superare la logica correntizia nella composizione di quelli che saranno i vertici amministrativi della giurisdizione ordinaria, perché esclude che i consiglieri siano legati da un vincolo elettorale con i magistrati/elettori. Tale meccanismo non è estraneo al nostro ordinamento costituzionale, che lo prevede per l’integrazione del collegio della Corte cost. nei giudizi sulle accuse al P.d.R. (art. 135 Cost.) e per la composizione del collegio di magistrati che giudica sui reati ministeriali (l. cost. n. 1/89). Altresì sono sorteggiati i “giudici popolari” in Corte d’Assise, le commissioni di concorso universitarie e per il concorso in magistratura. Ora, la riforma differenzia le modalità di sorteggio per la componente laica e la componente togata. Nel primo caso, si prevede che le Camere in s. c. compongano un elenco di persone qualificate al ruolo (professori o avvocati) entro cui poi procedere alla selezione per sorte. Nel secondo si prevede che il sorteggio si effettui su tutti i magistrati, senza escludere che la legge possa porre successivamente dei requisiti minimi o differenziazioni per categoria. Il campione più stretto del sorteggio politico ha una motivazione: al contrario dei togati, i componenti laici traggono la loro legittimazione non dallo status (essere professori o avvocati), ma dal legame con la rappresentanza politica che li designa. Legame affermato nel voto delle Camere per la composizione dell’elenco.

C) Istituzione di un’Alta Corte, con competenza esclusiva sui procedimenti disciplinari. Ai nuovi C.S.M. vengono affidate tutte le prerogative amministrative già oggi in possesso dell’organo unificato, tranne una: la giurisdizione disciplinare, che viene trasferita in capo a un organo nuovo e indipendente, l’Alta Corte. Questa risulterà composta da 15 membri, di cui ben 9 togati con alti requisiti di esperienza (6 giudici e 3 pubblici ministeri, sempre estratti a sorte) e 6 laici (3 nominati dal Quirinale e 3 estratti a sorte da un elenco predisposto dalle Camere in s.c.). La creazione di una giurisdizione speciale unica per le sanzioni professionali ai magistrati serve evidentemente ad escludere ogni forma di interferenza correntizia o comunque ogni contiguità di sorta tra giudicanti e incolpati. Anche se la norma afferma chiaramente che le decisioni di prima istanza della nuova Alta Corte saranno impugnabili esclusivamente dinanzi alla stessa in composizione diversa, ciò non esclude che il legislatore possa prevedere un’ulteriore impugnazione di legittimità sulle decisioni di seconda istanza. La giurisdizione disciplinare è nel tempo divenuta anche uno strumento di definizione delle condotte processuali corrette dei magistrati, circoscritte dal perimetro della loro responsabilità professionale: avere una giurisdizione separata e auto-centrata in questo ambito non deve escludere un confronto serrato con la Cassazione, al fine di tutelare questa funzione di armonizzazione dei comportamenti della giurisdizione, come già avviene oggi per la Sezione disciplinare.

Può dirsi, in buona sostanza, che il disegno della riforma recupera il C.S.M. alla sua funzione originaria, così da ristabilire quell’equilibrio fondativo tra giurisdizione e organi dell’indirizzo politico. Non limita in alcun modo le prerogative e l’indipendenza della magistratura, ma ne esalta la natura di “ordine autonomo”, cioè di organismo complesso e parcellizzato, chiamato a inverare la Costituzione in forma concreta e specifica; sì armonizzando l’indirizzo politico di maggioranza espresso dalla funzione legislativa con l’indirizzo politico costituzionale, ma senza esprimere logiche di “corpo” o prese di posizione contro-maggioritarie, che violano evidentemente il principio democratico su cui si regge il nostro ordinamento. Questa revisione costituzionale serve essenzialmente a contrastare uno sviluppo materiale del nostro sistema costituzionale che si è rivelato distorsivo e dannoso, per i cittadini innanzitutto, che hanno perso fiducia per una giustizia che rischia di non apparire più autenticamente imparziale, e per l’equilibrio dei poteri, vulnerato dall’esistenza di un circuito dell’indirizzo politico alternativo rispetto a quello che passa per il binomio parlamento/governo.