In Italia esiste uno strumento di partecipazione democratica che in pochi conoscono. Si tratta della legge di iniziativa popolare. Sulla base dell’articolo 71, secondo comma, della Costituzione, i cittadini elettori possono presentare al Parlamento un vero e proprio progetto di legge. Non è, quindi, una semplice petizione né una consultazione simbolica, ma una proposta normativa redatta in articoli, che entra – se approvata – formalmente nel circuito legislativo. Per poter avviare questo processo, c’è bisogno di almeno 50.000 firme, e, una volta raggiunta tale soglia, la proposta viene depositata presso una delle due Camere, entrando nell’iter parlamentare ordinario.

In relazione al delicato tema della tassazione del tabacco, dopo più di un anno in cui vari esponenti (si pensi, ad esempio, alla vicepresidente del Senato, Maria Domenica Castellone, a Francesco Perrone, presidente AIOM, a Daniele Finocchiaro, consigliere delegato di Fondazione AIRC, a Giulia Veronesi della Fondazione Umberto Veronesi e a Saverio Cinieri, presidente di Fondazione AIOM) palesavano la possibilità di introdurre un’accisa specifica di 5 euro per pacchetto di sigarette (per semplicità e diffusione, ci riferiremo a questo prodotto da fumo), il 20 gennaio è ufficialmente incominciata una raccolta firme per proporre al Parlamento una legge il cui obiettivo è di aumentare il prezzo finale di vendita al fine di finanziare, attraverso il supposto maggior gettito, il Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Questa proposta si basa sul riconoscimento, ormai pacifico in letteratura (Chaluoupka et al., 2000), che il modo migliore per ottenere una riduzione del numero dei fumatori passi attraverso un aumento del costo di acquisto da parte dei fumatori stessi. A questo proposito, vale la pena subito sottolineare che la nostra critica non si basa tanto sul giusto obiettivo di rivedere verso l’alto il prezzo di vendita delle sigarette quanto sulle modalità e sulle conseguenze paradossali della proposta sotto esame.

Nonostante le giuste premesse, questa iniziativa rischia non solo di non ottenere quanto sperato ma anche di determinare effetti talmente distorsivi da risultare addirittura deleteria. Per comprenderne il motivo, incominciamo dal riassumere brevemente il meccanismo di formazione del prezzo delle sigarette. Il costo di un pacchetto si compone dell’accisa (complessiva), dell’IVA, dell’aggio al rivenditore e della quota (residuale) al fornitore. In base all’aggiornamento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli pubblicato alla fine dello scorso anno, a decorrere dal 1° gennaio 2026, l’accisa complessiva è costituita da una componente fissa (o specifica) di 32 euro ogni 1.000 sigarette e di una componente proporzionale (o ad valorem) pari al 49,23% del prezzo di vendita. Dal canto suo, l’IVA si applica nella misura del 22% al prezzo finale calcolato al netto dell’IVA stessa mentre l’aggio al rivenditore è pari per legge al 10%. Sottraendo dal prezzo finale tutte queste componenti, si ottiene infine la quota che resta in mano al fornitore.

Per entrare nel vivo della discussione e capire perché l’iniziativa popolare sfugga al raziocinio economico, consideriamo un pacchetto di sigarette il cui prezzo finale di vendita sia pari a 6 euro (Tabella 1 – Caso base). Visto che un pacchetto contiene venti unità, per ottenere la componente specifica, sarà sufficiente dividere l’ammontare di 32 euro per cinquanta pacchetti, ottenendo 0.64 euro. La componente proporzionale, pari a 2.95 euro, deriva invece dalla moltiplicazione tra il 49,23% richiamato in precedenza e il prezzo finale di vendita (6 euro). L’IVA si ottiene poi moltiplicando l’aliquota implicita del 18.03% per il costo di un pacchetto, (1.08€ nel nostro caso), in modo da evitare la doppia tassazione, mentre l’aggio al rivenditore sarà pari a 0.60 euro. È, dunque, facile calcolare la quota residuale in mano al fornitore (0.72 euro) pari a circa il 12% del prezzo finale di vendita. Tale quota rappresenta il ricavo di impresa. Ai fini del nostro ragionamento non c’è bisogno di un calcolo preciso del profitto, facendo in ogni caso presente che, anche se non esiste una stima precisa dei costi di produzione, questi ultimi sono ritenuti molto bassi (se non irrisori).

Tabella 1: Schema di ripartizione del costo di un pacchetto di sigarette da 6 euro

Una volta chiarite queste dinamiche, la domanda che sorge spontanea è la seguente: quali sono le conseguenze sul prezzo di vendita di un pacchetto di sigarette se verrà approvata l’introduzione di un’accisa specifica di 5 euro? Supponendo, in prima istanza, che l’impresa non trasli sul prezzo finale l’aumento del prelievo, è facile calcolare che la quota al fornitore scenderebbe a -4.28 euro a pacchetto (Tabella 1 – 5 euro di accisa senza traslazione). A prescindere dai costi di produzione, è altrettanto facile intuire che la conseguenza sarebbe inevitabilmente il fallimento del mercato. Questo avrebbe, a sua volta, due conseguenze: da un lato, scomparendo del tutto il mercato delle sigarette, si svilupperebbe probabilmente un mercato nero non regolamentato; dall’altro, e come conseguenza, si perderebbe il gettito fiscale. A questo proposito, vale la pena sottolineare che la perdita di gettito non fa riferimento soltanto al gettito che lo Stato ottiene annualmente ceteris paribus ma anche, e soprattutto, al potenziale gettito aggiuntivo che chi ha avanzato questa proposta di legge auspica per finanziare il SSN e compensare i costi derivanti dal fenomeno del tabagismo. In breve, l’applicazione della riforma, così come scritta ad oggi, ridurrebbe il consumo di sigarette non, come dichiarato, per gli effetti di un aumento del prezzo finale di vendita ma per il mero fallimento del mercato; questo condurrebbe, inoltre, alla perdita di gettito attuale e futuro previsto.

Le cose, ovviamente, sono più complicate di così ed è probabile – se non sicuro – che il produttore cerchi di traslare l’aumento del prelievo sul prezzo finale di vendita. Innanzitutto, va chiarito che la proposta di legge non cita in alcun modo la componente ad valorem o le altre determinanti del prezzo, il che ci porta ad assumerle come date. Questo aspetto risulta fondamentale perché qualsiasi variazione del prezzo trascina con sé il ricalcolo della componente proporzionale, dell’IVA e dell’aggio al rivenditore. Per far sì che i ricavi del fornitore siano pari almeno a zero, c’è bisogno che il pacchetto di sigarette arrivi a costare 24.8 euro. In questo caso, il maggior prezzo di vendita determina un aumento di gettito per lo Stato di 9.26 euro per la componente ad valorem, di 3.39 euro per l’IVA per un totale di 12.64 euro, cifra molto più elevata dell’accisa specifica di 5 euro introdotta in partenza (Tabella 1 – 5 euro di accisa con traslazione fino a ricavi nulli).

La domanda resta una: ci sarà domanda a questo prezzo? È probabile che anche i fumatori più incalliti rinuncino al consumo di tabacco, portando al fallimento del mercato non per mancanza di offerta – ferma restando la volontà di produrre con ricavi pari a zero – ma di domanda. Ovviamente se l’obiettivo fosse ottenere risorse per finanziare il SSN, una tale misura risulterebbe a dir poco sconsiderata perché non solo porterebbe alla perdita del gettito attuale ma anche di qualsiasi eventuale gettito aggiuntivo. Se, al contrario, l’obiettivo fosse portare alla scomparsa del mercato del tabacco, sarebbe più semplice bandire direttamente il consumo di un tale prodotto, politica che sempre più paesi di fatto stanno adottando. In ogni caso, anche se fosse prioritario l’obiettivo sanitario, una misura efficace, come anticipato, dovrebbe comunque tenere conto della domanda residua, delle elasticità e del rischio di spostamento verso canali irregolari.

Questa analisi dimostra come slogan politici di facile presa come, nel nostro caso, “5 euro a pacchetto di sigarette per finanziare il SSN” si debbano necessariamente confrontare con la realtà dei fatti. La realtà è che il sistema di tassazione delle sigarette è molto complicato e qualsiasi intervento deve basarsi su una conoscenza profonda dei meccanismi che ne regolano il funzionamento. È giusto porsi l’obiettivo di far crescere il prezzo di vendita, soprattutto attraverso la componente specifica che mira maggiormente a quantificare l’esternalità negativa derivante dal consumo di tabacco rispetto alla componente ad valorem. Questa riforma, tuttavia, deve intervenire in modo organico sui vari fattori che determinano il prezzo finale di vendita di un pacchetto di sigarette. Perseguire questa proposta di legge popolare rischia di far fallire il mercato e, conseguentemente, azzerare il gettito, quando l’obiettivo dichiarato è esattamente l’opposto. Come detto, una soluzione più diretta potrebbe essere quella di bandire il fenomeno del tabagismo ma il Governo dovrebbe accettare l’azzeramento del gettito attuale, il che è tutt’altro che scontato.