Il panorama internazionale ─ I rapporti tra Corte Costituzionale e Legislatore hanno impostazioni diverse, frutto dell’evoluzione storico-istituzionale ma ancor prima di radici culturali. In Germania e Austria, paesi di scuola di diritto kelseniana, il giudizio di incostituzionalità ha effetto immediato e, proprio per questo, la Corte, quando lo ritiene necessario, fissa un termine perentorio entro cui il Legislatore deve ottemperare (solitamente sei mesi o un anno). Oltre questo termine, la norma censurata è da ritenersi ablata senza attenuazioni. Qualcosa di simile accade anche in Belgio. Esistono invece modelli, cosiddetti a tutela diffusa e privi di una vera e propria Corte, adottati in Svezia o in Grecia, in cui sono i Tribunali ordinari a disapplicare un norma ritenuta incostituzionale, con effetto immediato tra le parti e con influenza sulle similari cause future. In Francia è prassi che il Conseil Constitutionnel indichi la data di abrogazione della norma censurata, dando solitamente qualche mese di tempo al Legislatore per adeguarsi, con termine perentorio e senza aggiustamenti successivi. Se il Legislatore non coopera, la norma è ablata; tuttavia, generalmente la risoluzione avviene entro un anno e sono rari i casi di ablazione tout court. In Spagna e Portogallo succede grossomodo la stessa cosa, ed è accaduto che si creassero momentanei vuoti normativi che il Legislatore si è affettato a colmare prima provvisoriamente con decreto e poi in maniera più precisa e compiuta. In entrambi i Paesi è storicamente forte lo stimolo che al Legislatore arriva dalla pronuncia della Corte, e l’adeguamento avviene solitamente entro un anno. Nell’universo anglosassone si trovano assetti diversi. Negli Stati Uniti, quando la Supreme Court dichiara una norma incostituzionale, i Tribunali sono immediatamente obbligati a non applicarla, anche se la stessa può formalmente rimanere in vita. All’esatto opposto c’è il Regno Unito, dove una dichiarazione di incompatibilità della Supreme Court può anche rimanere del tutto inascoltata, anche se nella prassi il Legislatore attiva la cosiddetta “procedura di rimedio” in tempi relativamente rapidi, calibrati anche a seconda della complessità della tematica.

A un rapido excursus e semplificando una materia complessa e piena di sfumature pregnanti, se l’obbligo del Legislatore è assente o blando, la prassi consolidata è di una sua rapida attivazione, oppure sono i Tribunali ordinari a non applicare da subito la norma censurata. Se, invece, esiste una codificazione, scritta ma più spesso da consuetudine, i rimedi legislativi alle censure devono avvenire entro un termine massimo, la cui ragionevolezza permette che essi sopraggiungano mediamente dopo qualche mese. Insomma, dappertutto una illegittimità costituzionale viene presa sul serio e affrontata.

E in Italia? ─ Pur aderendo alla visione costituzionalistica à la Kelsen, nel suo rapporto con il Legislatore la Corte italiana non prevede un tempo massimo per la sistemazione per via legislativa. Corrispondentemente, il Legislatore o si è trovato di fronte a censure immediate oppure, quando si tratta di rilievi di incompatibilità e di richiami a sistemare la normativa senza una ablazione immediata, non ha mai avvertito un vero e proprio dovere di legiferare in tempi congrui e ragionevoli, e questo anche perché non ha nessun formale obbligo di obbedienza alla Corte. A questa indipendenza del Legislatore fa da contrappeso, in pieno spirito di bilanciamento tra poteri, l’indipendenza della Corte che ha l’ultima parola sulla eventuale illegittimità delle norme. “[…] Quando la Corte dichiara l’ illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione” (art. 136, Cost.). “[..­.] Contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione” (art. 137, Cost.).

Gradualità e prudenza nelle censure ─ Nella sua portata sistemica, il tema del raccordo tra Corte e Legislatore è emerso formalmente solo in tempi relativamente recenti. Istituita nel 1948 dalla Costituente (non esisteva nella Italia monarchica) ed entrata in funzione solo nel 1956, la Corte è la più giovane delle alte Istituzioni repubblicane. Custode di una Costituzione particolarmente avanzata sul piano dell’enunciazione dei principi civili e sociali, una Costituzione “a lunga gittata” che ha indicato la strada da percorrere nel tempo, il suo inserimento nel quadro di bilanciamento dei poteri dello Stato non poteva non improntarsi a gradualità e prudenza. L’ampio scarto tra i principi e la realtà del Paese non rendeva possibile mettere in mora il Legislatore sugli innumerevoli aspetti di illegittimità di norme e regolamenti, pena l’ingolfamento dell’attività legislativa e anche recrudescenze del dibattito politico (da dove iniziare? a quale principio dare la precedenza sugli altri?). Negli ultimi tempi sono emersi segnali di cambiamento, e la Corte dapprima avverte il Legislatore che è necessario risolvere nodi di illegittimità, dandogli il tempo per farlo con gradualità e soprattutto compiendo le scelte di merito politico che gli sono proprie, e poi, se l’azione legislativa non è tempestiva o è insufficiente, procede alla ablazione tentando di minimizzare, per quello che è nei suoi poteri, eventuali “effetti collaterali”.

Un segnale di cambiamento ─ In occasione della Sentenza 10/2015, la Corte ha per la prima volta affermato che “[…] è [suo] compito modulare le proprie decisioni, anche sotto il profilo temporale, in modo da scongiurare che l’affermazione di un principio costituzionale determini il sacrificio di un altro”. Tra i fattori che hanno spinto verso questa esplicitazione – indicativa di quel cambio di prospettiva nella giurisdizione costituzionale cui si accennava prima – se ne possono, senza pretesa di esaustività, riconoscere almeno due, entrambi rilevanti oggi e verosimilmente ancor più in futuro: i) l’approdo al vaglio del Corte di casi di estrema urgenza coinvolgenti tematiche etiche come il fine vita e il suicidio assistito; ii) la costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio con l’articolo 81 modificato nel 2012.

Le pronunce sul suicidio assistito ─ La Ordinanza 207/2018, relativa la caso “DJ Fabo”, ha costituito la prima pronuncia assoluta che ha chiamato il Legislatore a un intervento chiaro e organico, entro il termine massimo di un anno, sul suicidio assistito (fattispecie diversa sia dall’eutanasia sia dalla DAT). Quando l’Ordinanza fu pubblicata, Fabiano Antoniani (DJ Fabo) si era già spento, proprio tramite suicidio assistito, in una clinica di Zurigo, dove era stato accompagnato da alcuni familiari e da Marco Cappato, perché in Italia la pratica era illegale e perseguibile penalmente. Decorso inutilmente il tempo entro cui il Legislatore poteva attivarsi, con successiva Sentenza 242/2019 la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 580 del Codice penale nella parte in cui non escludeva la punibilità di chi “[…] agevola[va] l’esecuzione del proposito di suicidio, autonomamente e liberamente formatosi, di una persona tenuta in vita da trattamenti di sostegno vitale e affetta da una patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche o psicologiche che ella trova intollerabili, ma pienamente capace di prendere decisioni libere e consapevoli”. Venivano infatti lesi i principi degli artt., 2, 13 e 32 della Costituzione. A oggi il Legislatore non ha ancora dato risposte, una legge sul suicidio assistito continua a mancare e, nel frattempo, valgono le indicazioni generali della Corte così come ribadite anche nella Sentenza 50/2022 e nella Sentenza 135/2024. Queste sentenze hanno assunto una valenza additiva di principio, ed è proprio grazie a loro che sino a oggi quattordici persone hanno potuto ricorrere al suicidio assistito, il caso più recente, del 25 marzo scorso, è quello di “Libera” (nome di copertura usato sulla stampa) che ha utilizzato un dispositivo a comando oculare realizzato appositamente dal CNR.

Le pronunce sulle dilazioni di TFS/TFR dei pubblici ─ Per quanto riguarda invece l’articolo 81, da quando l’equilibrio di bilancio è principio costituzionalizzato, la Corte non può non tenerne conto se deve esprimersi su aspetti di illegittimità di norme che, se ablate ex-abrupto, genererebbero impatti primari sulle finanze pubbliche. Anche in questo secondo caso, chiedere al Legislatore di intervenire entro un ragionevole lasso di tempo è l’unico modo per provare a salvaguardare l’equilibrio tra principi di pari rango ma anche più in generale l’equilibrio socio-economico. L’esempio è la recente Ordinanza 25/2026 con cui la Corte ha dato al Legislatore un anno di tempo per riformare la normativa di TFS/TFR dei dipendenti pubblici. In realtà, di tempo ne ha avuto molto di più, perché la prima pronunzia di illegittimità risale a oltre sei anni prima, con la Sentenza 159/2019. Se entro gennaio 2027 non ci sarà una norma votata dal Parlamento, quella esistente sarà cancellata tout court con effetti immediati e di ampia portata sulle finanze pubbliche (per un approfondimento della vicenda di TFS/TFR si veda il mio recente contributo su lavoce.info).

La “nuova” Corte ─ La Corte sembra, dunque, già entrata in una nuova fase in cui deve cercare la leale “collaborazione” del Legislatore per evitare collisioni tra principi costituzionali e per evitare anche di sostituirsi allo stesso Legislatore. Questa nuova fase può forse essere vista come conseguenza della crescente complessità della società e dell’economia. A testimonianza delle migliori intenzioni istituzionali, ci sono non solo le pronunce che mettono in mora sul da farsi, ma anche quelle, altrettanto recenti, che dimostrano un’evoluzione della Corte: da una prospettiva concentrata sul punto di Diritto, in linea con le radici normativistiche e positiviste à la Kelsen, a una prospettiva più attenta a considerazioni provenienti sia dall’analisi economica in generale sia dall’analisi economica del Diritto (Law&Economics). Esempi di questa apertura, che è nelle sua fasi iniziali e in pieno corso, si possono trovare nelle più recenti pronunce sull’indicizzazione all’inflazione delle pensioni del primo pilastro (sul punto si veda anche il mio contributo su Reforming.it “L’indicizzazione non è un diritto patrimoniale”).

Non sembra invece ancora pronto a una nuova fase il Legislatore, che per adesso non sta rispondendo con lo stesso rispetto istituzionale e la stessa responsabilità. È proprio la letargia del Legislatore che sta obbligando la Corte a porre dei termini massimi di rientro nell’alveo costituzionale oltre i quali i ricorre all’ablazione. E in questi termini non si percepisce alcun travalicamento di funzioni che possa limitare la sfera politica, anzi semmai vale il contrario: il Legislatore è sovrano nella sua sfera decisionale cui la Corte non ha potere di ingiunzione, ma dalla sua inattività deriva un vulnus istituzionale che si propaga alle sfere private dei cittadini. Per questo richiami di incostituzionalità non possono rimanere pendenti per troppo tempo quasi valessero solamente come esercizio di stile accademico, senza impulsi a cambiare e a fare in modo che gradualmente e con prudenza, la realtà del Paese si avvicini alla Costituzione formale. Se il Legislatore desidera continuare a beneficare dell’apertura della Corte su questioni economiche e sistemiche che facilita le responsabilità di governo, converrà che dell’evoluzione istituzionale degli ultimi anni accetti costruttivamente anche i richiami a risolvere in tempi congrui le violazioni di legittimità. Avrebbe tutto da guadagnare.

Rischi di non far nulla ─ Non è facile valutare in quale modo Corte e Legislatore potranno definitivamente adottare rinnovate modalità di interazione, ciascuno già forte della propria indipendenza ma anche ulteriormente rafforzato dall’atteggiamento collaborativo e costruttivo dell’altro. La via più semplice e istituzionalmente elegante sarebbe una accelerazione dei tempi in cui il Legislatore di sua sponte prende in consegna le censure della Corte e le risolve. Più ruvida, ma non per questo scorretta, sarebbe la scelta della Corte di inserire metodicamente un termine massimo oltre il quale censure inascoltate porterebbero tout court all’ablazione delle norme illegittime.

Mentre si lascia il tema aperto alla discussione, si sottolinea che in ballo c’è molto di più del giusto rispetto per le pronunce della Corte. C’è anche il fatto che, tardando ad adottare soluzioni legislative complete e organiche di fatto si accetta che, al di là dei principi generali richiamati dalla Corte all’atto di cancellare le norme illegittime, le soluzioni operative si disarticolino e si differenzino sul territorio nazionale. Ciò può impedire che i livelli essenziali delle prestazioni (LEA e LEP), che per dettato costituzionale devono essere omogenei per tutti i cittadini in ogni parte del Paese (art. 117, Cost.), siano, appunto, omogenei. E ciò può valere non soltanto per le prestazioni sociali. Significativo è quanto sta accadendo per il suicidio assistito: alcune Regioni sono immobili, come lo è il Legislatore nazionale, o i loro iter sono rallentati da vari comitati etici locali e/o da forme non regolamentate di obiezione di coscienza; altre (per esempio Emilia-Romagna, Toscana e Marche) hanno attivato procedure operative tutte loro, con tratti simili ma anche con significative differenze.

Conseguenze non meno gravi si manifestano quando il Legislatore tarda a rimuovere, come nel caso di TFS/TFR dei pubblici, norme illegittime introdotte per generare risparmi di spesa, contando sul fatto che dalla Corte non potrà mai arrivare una ablazione ex abrupto perché gli effetti sulle finanze pubbliche sarebbero dirompenti. Se la Corte non avesse reagito a questa logica istituzionale perversa fissando il termine di un anno per evitare l’ablazione delle norme di dilazione di pagamento di TFS/TFR, implicitamente avrebbe accettato che l’articolo 81 della Costituzione si imponesse ad altri principi costituzionali.