La situazione pre-riforma. La riforma costituzionale del 30 ottobre 2025 è stata approvata dalle Camere con una maggioranza assoluta, ma inferiore ai 2/3; pertanto, è stato possibile richiedere un referendum confermativo (per il quale non è previsto un quorum di partecipazione).

Per comprendere gli effetti della riforma – e, dunque, dell’esito del refendum – sono necessari alcuni richiami sulla situazione attuale (pre-riforma).

In Italia i magistrati sono burocrati scelti per concorso e non hanno (né devono avere) alcuna legittimazione o rappresentanza (o nomina) politica. Esistono giudici ordinari e c.d. giudici speciali (quali i giudici amministrativi, della Corte dei conti e i giudici tributari). La riforma in discussione riguarda solo i magistrati ordinari, che sono competenti in materia civile e penale, e che si dividono in giudici (circa 7000) e pubblici ministeri (PM, circa 2200).

I PM sono, in massima parte, destinati a funzioni penali (essendo marginale la loro presenza in giudizi civili) e, in base al codice di procedura penale del 1989 svolgono la fase di indagine (attività inquirente) e sostengono l’accusa nei dibattimenti (fase requirente). Ciò avviene sotto il controllo di un giudice che riguarda sia l’esercizio sia il mancato esercizio dell’azione penale.

In relazione ai magistrati ordinari, attualmente, la Costituzione prevede:

• che i giudici sono soggetti solo alla legge (art. 101, comma 2), quindi non ad altri poteri e nemmeno ad altri magistrati
• che la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario (art. 102, co. 1), con conseguente divieto di istituire giudici straordinari (in assoluto) o speciali (diversi da quelli previsti o ammessi dalla Costituzione);
• che la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere (art. 104, comma 1);
• che le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati spettano al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), secondo le norme dell’ordinamento giudiziario (art. 105);
• che il CSM ha tre membri di diritto (il Presidente della Repubblica, che lo presiede, e i due più alti magistrati ordinari della Repubblica, ovvero il Primo Presidente ed il Procuratore Generale della Corte di Cassazione) e che sia composto (nel numero previsto dalla legge) da membri eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari ordinari in materie giuridiche ed avvocati con almeno quindici anni di esercizio (art. 104, comma 3);
• che i magistrati (a tutela della loro terzietà e autonomia) sono inamovibili e non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del CSM, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso (art. 107, comma 1);
• che il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare (art. 107, comma 1);
• che il PM gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario (art. 107, quarto comma);
• che la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge e che ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale (art. 111, comma 1, introdotto dall’articolo 1, comma 1, della legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2);
• che il PM ha l’obbligo di esercitare l’azione penale (art. 112);
• che al Ministro della Giustizia spettano l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (art. 110).

La legge sul CSM (l. n. 195/1958) prevede che i componenti elettivi siano 30 (10 eletti dal Parlamento e 20 dai magistrati). I componenti eletti dal Parlamento in seduta comune devono ottenere la maggioranza dei 3/5 dell’Assemblea. Le regole per la loro elezione sono state modificate numerose volte dal 1958 ad oggi.

Attualmente l’elezione si effettua:

a) in un collegio unico nazionale, per due magistrati che esercitano le funzioni di legittimità presso la Corte suprema di cassazione e la Procura generale presso la stessa Corte;

b) in due collegi territoriali, per cinque magistrati che esercitano le funzioni di PM presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo;

c) in quattro collegi territoriali, per otto magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito;

d) in un collegio unico nazionale per cinque magistrati che esercitano le funzioni di giudice presso gli uffici di merito.

Gli atti del CSM sono atti amministrativi impugnabili. Tuttavia, i provvedimenti disciplinari del CSM sono considerati non atti amministrativi ma sentenze di un giudice speciale (il CSM stesso) e sono impugnabili solo per motivi di legittimità davanti alle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione.

In estrema sintesi, quindi, i magistrati ordinari sono burocrati selezionati per capacità e merito e non per appartenenza politica.

Si tratta di un corpo burocratico che si autogoverna, tramite il CSM che, da organo di consulenza del Ministro della Giustizia (come era ante Costituzione), è divenuto organo autonomo di (alta) amministrazione. Il ruolo costituzionale del CSM è, quindi, funzionale a garantire la autonomia e la c.d. indipendenza esterna dei magistrati verso gli altri poteri dello Stato e, in specie, verso il Governo.

Il numero dei magistrati ordinari (circa 9200) e la loro dispersione territoriale (in 26 Corti di appello e 140 Tribunali) impone, nei fatti, la intermediazione di gruppi di opinione organizzati (cd. correnti dell’Associazione Nazionale Magistrati) per conseguire l’elezione al CSM.

Le garanzie sono costituzionalmente previste a tutela dei giudici, mentre ai PM spettano solo quelle previste dalla legge sull’ordinamento giudiziario. Attualmente, la legge sull’ordinamento giudiziario riconosce ampie garanzie (analoghe a quelle dei giudici) anche ai PM.

L’azione penale è obbligatoria nel senso che il pubblico ministero non ha discrezionalità nell’esercitarla, e non può quindi decidere le priorità delle sue attività né rinunciare al potere punitivo. Ciò a tutela della uguaglianza e a garanzia della non politicità della sua funzione.

Oggetto e finalità dichiarate della riforma costituzionale del 2025. Il 30 ottobre 2025 il Parlamento ha approvato in via definitiva la legge di revisione costituzionale che:

1. introduce la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente;
2. introduce un meccanismo di sorteggio in luogo dell’elezione per i componenti elettivi del CSM;
3. assegna ad un nuovo organo a rilievo costituzionale – l’Alta Corte Disciplinare – la competenza in ordine ai provvedimenti disciplinari sui magistrati.

La separazione delle carriere è un tema relativo alla giurisdizione penale ed era, da circa quarant’anni, una richiesta degli avvocati penalisti. L’obiettivo dichiarato di tale separazione è assicurare una netta distinzione di percorsi professionali tra chi giudica e chi esercita l’azione penale, così da evitare qualsiasi influenza reciproca. Ciò, sostengono i proponenti, è in linea con il modello processuale accusatorio introdotto dal codice processuale penale del 1989 e con la riforma costituzionale del 1999 sul c.d. giusto processo.

L’introduzione del meccanismo del sorteggio per la composizione del CSM interessa, invece, l’intero sistema giudiziario e costituisce l’aspetto più significativo della riforma. Il sorteggio è proposto quale strumento per indebolire la forza del c.d. correntismo (la sindacalizzazione e politicizzazione del CSM e, indirettamente, della magistratura) e quale rimedio per assicurare la c.d. indipendenza interna della magistratura ovvero la indipendenza del magistrato rispetto ai gruppi associativi e di opinione dei suoi colleghi e quale effettiva garanzia di libertà di giudizio.

La logica del sorteggio pone in questione la funzione del CSM e se esso sia da intendersi come un organo di rappresentanza sindacale della magistratura o di garanzia di indipendenza dell’ordine giudiziario. Il sorteggio è, all’evidenza, incompatibile con l’idea di una funzione rappresentativa del CSM.

La costituzione dell’Alta Corte Disciplinare e l’assegnazione ad essa del giudizio disciplinare prima di competenza del CSM è, infine, proposta sull’assunto (critico) che la magistratura abbia fin qui tendenzialmente fatto un uso corporativo dei suoi poteri disciplinari, proteggendo i suoi componenti, e con l’obiettivo (dichiarato) di responsabilizzare la magistratura. L’obiettivo sarebbe assicurare uniformità nelle sanzioni e maggiore trasparenza nei procedimenti.

 L’Alta Corte disciplinare sarà composta da quindici giudici. Tre saranno nominati dal Presidente della Repubblica tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno vent’anni di esercizio; altri tre saranno estratti a sorte da un elenco di professionisti con i medesimi requisiti, compilato dal Parlamento; infine, nove membri saranno magistrati, di cui sei appartenenti alla carriera giudicante e tre alla carriera requirente, anch’essi selezionati per sorteggio tra coloro che abbiano almeno vent’anni di servizio e svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità. L’organo eleggerà il proprio presidente tra i componenti di nomina o sorteggio parlamentare, e durerà in carica quattro anni, senza possibilità di rinnovo.

Opinioni contrapposte sulla separazione delle carriere. I fautori della riforma sostengono:

• che la separazione è coerente con un modello liberale e paritario di giurisdizione (penale) ed è la regola negli ordinamenti occidentali tanto di civil law (Danimarca, Norvegia, Svezia, Finlandia, Islanda, Paesi bassi, Germania, Svizzera, Austria, Irlanda, Spagna, Francia, Portogallo) quanto di common law (Regno Unito, Stati Uniti, Australia, Nuova Zelanda, Giappone, Canada);
• che la separazione non sottopone il PM al potere esecutivo, ma, anzi, rafforza l’attuale garanzia ed autonomia del PM, dandogli dignità e tutela costituzionale (e non solo a livello di legge ordinaria, come adesso);
• che il principio di parità delle parti davanti al giudice costituisce un presidio essenziale dello Stato di diritto;
• che l’attuale (mera) distinzione delle funzioni non equivale alla separazione delle carriere e dei rispettivi assetti di governo e sarebbe insufficiente.

I critici della riforma sostengono:

• che la separazione delle funzioni tra magistrati giudicanti e requirenti, nei fatti, c’è già, essendo ridotti al minimo i casi di passaggio da una funzione all’altra, con conseguente inutilità della riforma;
• che la riforma non risolve i veri problemi della giustizia (durata dei processi e mezzi a disposizione degli uffici giudiziari);
• che l’impedimento assoluto al cambio di funzioni potrebbe avere effetti negativi sui singoli magistrati e sulla magistratura nel suo complesso;
• che la riforma allontanerebbe il PM dalla giurisdizione e rendendolo più un avvocato della pubblica accusa, che un organo di giustizia;
• che la separazione potrebbe preludere ad un futuro assoggettamento del PM all’esecutivo ed avrebbe quindi una impronta illiberale.

Opinioni contrapposte sul sorteggio dei due CSM. I fautori della riforma sostengono:

•  che il sorteggio dei componenti togati sia l’unica soluzione per liberare il CSM dalla logica delle correnti;
• che il CSM sia non più un organo di autogoverno ma di rappresentanza dei gruppi correntizi, influenzando impropriamente le nomine dei magistrati e la loro autonomia e indipendenza;
• che il sorteggio dei componenti togati sia del tutto efficace ed efficiente e coerente con una logica di imparzialità della magistratura; inoltre esso assicurerebbe scelte effettuate sulla base del merito e non dell’appartenenza.

I critici della riforma sostengono:

• che la riforma mette a repentaglio l’autonomia e l’indipendenza della magistratura;
• che il sorteggio dei togati non rispetta il pluralismo culturale della magistratura e non assicura una selezione in base alle capacità a svolgere la delicata funzione di componente del CSM, chiamato a valutare la professionalità dei colleghi;
• che l’essere idonei a comporre un organo giudiziario non implica idoneità a fare scelte di politica giudiziaria;
• che la diversa modalità di sorteggio dei componenti di nomina politica (sorteggiati da una ristretta cerchia di persone elette dal Parlamento) produrrà un disequilibrio a tutto vantaggio della componente di nomina politica, che così vedrà aumentare la sua capacità di orientamento/condizionamento del CSM;
• che si realizza, in ogni caso, un indebolimento del CSM e, per questa via, un indebolimento del potere giudiziario.

Opinioni contrapposte sull’Alta Corte disciplinare. I fautori della riforma sostengono:

• che la riforma riduce la logica corporativa del giudizio disciplinare e l’eccessiva protezione dei magistrati

I critici della riforma sostengono:

• che la riforma squilibra il giudizio disciplinare a sfavore dei giudici.