Il PNRR è ormai nella fase finale di attuazione. La discussione pubblica sulle sue realizzazioni, sui suoi pregi e i suoi difetti, e sui suoi insegnamenti per il futuro è però piuttosto modesta; nonostante gli sforzi da parte di istituzioni come la Banca d’Italia e l’Ufficio Parlamentare di Bilancio, e di attori della società civile come Openpolis, di fornire sia analisi sugli effettivi avanzamenti sia prime valutazioni sui suoi impatti. E nonostante vi siano stati molti progetti di ricerca di interesse nazionale (PRIN) dedicati al Piano, finanziati dallo stesso PNRR e completati a fine febbraio (e per i quali sarebbe opportuno organizzare un’occasione di confronto e di discussione comune).

L’attenzione riservata al PNRR è ben poca e la ragione è, probabilmente, che essa è largamente catturata dagli eventi internazionali. Il Piano è stato rivisto ben sei volte ed è difficile persino ricostruirne l’assetto finale. Il ruolo del Parlamento e delle forze politiche nel discuterne avanzamenti e cambiamenti è stato quasi nullo. La disponibilità di dati resta molto parziale e tardiva. Il PNRR sta contribuendo con la sua spesa all’incremento della produzione nazionale, ma il suo impatto macroeconomico è molto minore di quanto ipotizzato in partenza, e si accompagna ad un diffuso scetticismo sulla sua efficacia. Si sta passando dalla posizione quasi messianica delle fasi iniziali, nelle quali più d’uno riteneva che il PNRR avrebbe portato a una profonda trasformazione del paese, ad una posizione catastrofista, per la quale saremmo di fronte all’ ennesima occasione sprecata. Posizioni entrambe da evitare con cura.

Una discussione sul PNRR basata sui fatti, sui suoi pregi e sui suoi difetti, resta molto importante. Perché si è trattato di un programma del tutto nuovo nelle sue modalità, di grandissima rilevanza. E perché è possibile, stando anche alle assai discutibili proposte della Commissione Europea, che in futuro l’insieme delle politiche di sviluppo e coesione finanziate dai fondi europei possano essere organizzate con modalità simili a quelle che si stanno sperimentando.

Abbiamo provato a fornire un piccolo contributo di riflessione in questo senso in un lavoro realizzato proprio nell’ambito di uno dei PRIN, il progetto “The environmental and social sustainability of the NRRP”, che ha visto all’opera unità di ricerca della Scuola Normale Superiore e delle Università di Bari e di Napoli Federico II, con il coordinamento scientifico di Guglielmo Meardi. Il lavoro è dedicato agli interventi del PNRR nelle città italiane, e in particolare a fornire qualche elemento di valutazione sul loro contributo alla sostenibilità ambientale e socioeconomica.

Come messo in luce anche da analisi precedenti, a partire da una prima ricostruzione del 2022, la dimensione urbana del PNRR è di grande rilevanza. Molti dei suoi interventi ricadono nelle città, e il ruolo delle amministrazioni locali è centrale fra i soggetti attuatori del Piano. Da tempo sono note alcune caratteristiche delle misure urbane del PNRR: il loro disegno è stato formulato lungo linee settoriali, senza tenere conto delle caratteristiche dei territori; i criteri di scelta degli specifici progetti sono stati molto vari, dalle allocazioni dirette all’utilizzo di bandi competitivi fra le amministrazioni.

Non vi sono stati interventi di potenziamento delle capacità tecniche e amministrative dei Comuni italiani, nonostante il loro forte impoverimento nel corso degli anni Dieci e i notevolissimi divari territoriali esistenti. Complessivamente, gli interventi hanno privilegiato in modo particolare le città metropolitane rispetto agli altri capoluoghi, e non hanno avuto un particolare effetto di riequilibrio territoriale, non essendo stati più intensi nelle città a minore livello di reddito. Piuttosto, vi è stata una grande disparità nelle allocazioni fra le diverse città.

A partire da questo quadro di insieme abbiamo provato a ricostruire da un punto di vista sia quantitativo che qualitativo, le realizzazioni del Piano in cinque sistemi urbani italiani; Milano, Bologna, Roma, Napoli e Bari. Abbiamo cercato di darne una lettura tematica: comparando cioè le cinque esperienze sui grandi ambiti di intervento: mobilità sostenibile, rigenerazione urbana, istruzione e ricerca. Inoltre, abbiamo provato ad analizzare, per quanto possibile sulla base della documentazione disponibile, i processi decisionali e i modelli di governance, specie nell’ambito delle relative città metropolitane. Questa analisi ha consentito di formulare alcune prime conclusioni.

Innanzitutto, si osserva una tensione ricorrente tra efficienza procedurale e coinvolgimento pubblico: la pressione delle scadenze e la standardizzazione delle procedure ha avuto spesso l’effetto di comprimere tempi e spazi del confronto pubblico. Prima, nel 2020-21, le interlocuzioni dirette delle Amministrazioni locali con il governo per ottenere l’inserimento diretto nel Piano di specifici progetti; poi, nel 2022-23 la corsa a candidarsi nei diversi bandi, promuovendo soprattutto progetti di più facile cantierabilità; infine, nel periodo più recente, la pressione per il completamento degli interventi entro le scadenze previste: tutto questo ha ridotto la discussione pubblica, e il dibattito negli stessi consigli comunali, sulle priorità e sulle modalità di realizzazione degli investimenti, e quindi sul futuro stesso delle città. Fare, senza discutere troppo. Solo in alcuni contesti si sono sviluppati dispositivi virtuosi di partecipazione e monitoraggio civico che hanno provato a compensare questi deficit: il caso di Bologna appare di interesse.

In secondo luogo, i casi mostrano come l’ampio sforzo programmatorio e progettuale non si sia tradotto ovunque in strategie coerenti: laddove si è innestato su strumenti e priorità già consolidate, il PNRR ha agito soprattutto come acceleratore di interventi maturi: da questo punto di vista è interessante l’esperienza di Milano. Dove invece la cornice ordinaria era più debole o frammentata, si è corso il rischio di una sommatoria di progetti eterogenei, con difficoltà di integrazione funzionale e territoriale. Questo aspetto è particolarmente rilevante alla luce delle criticità ambientali e socioeconomiche delle città italiane. Le sfide urbane richiedono un approccio integrato: qualità dell’aria, accesso al verde, vulnerabilità climatica, mobilità auto-centrica, esclusione sociale e disuguaglianze si presentano come fenomeni interconnessi, difficilmente affrontabili attraverso interventi isolati o settoriali.

Sul piano ambientale e funzionale, la mobilità sostenibile rappresenta l’ambito più avanzato di trasformazione: tutte le città considerate hanno investito nel rafforzamento del trasporto pubblico, nell’elettrificazione delle flotte o in soluzioni digitalizzate e intermodali capaci di migliorare l’accessibilità urbana e ridurre la dipendenza dall’automobile privata, con potenziali effetti positivi in termini di emissioni, congestione, e vivibilità dello spazio pubblico. Da questo specifico punto di vista il PNRR sta consentendo di cominciare a recuperare un gap notevole rispetto alle migliori esperienze europee, che si era aggravato con lo stallo degli investimenti pubblici negli anni Dieci. Il caso di Roma, caratterizzata da uno storico, gravissimo ritardo nella mobilità urbana, appare di grande interesse, così come quello di Bari.

Sul versante della coesione sociale, il quadro appare più problematico. L’impegno nel settore dell’istruzione è stato significativo in tutti i casi, sebbene prevalentemente orientato alla realizzazione o riqualificazione di infrastrutture. Più complesso risulta invece il tentativo di integrare gli interventi di rigenerazione urbana con obiettivi di rafforzamento dei servizi di prossimità, edilizia sociale, welfare territoriale e verde urbano, che potrebbero contribuire a ridurre la vulnerabilità socioeconomica delle città. L’evidenza disponibile in questo caso è ancora assai incompleta: l’esperienza in particolare dei piani urbani integrati andrà analizzata con attenzione, in tutte le città.

Resta poi cruciale la dimensione distributiva. Pur in presenza di una diffusione territoriale degli interventi su scala urbana e metropolitana, l’allocazione effettiva delle risorse continua spesso a riflettere gerarchie preesistenti – legate alla capacità amministrativa, alla maturità progettuale o all’attrattività delle aree. Sovente il comune centrale dell’area metropolitana ha calamitato la maggior parte degli interventi: tutto ciò è in parte comprensibile data la presenza di funzioni di livello più elevato a servizio dell’intero territorio, ma resta il rischio del consolidamento di relazioni di dipendenza. Questione assai importante: solo in alcuni casi la localizzazione degli investimenti è stata decisa in modo da favorire il riequilibrio dei territori più fragili: le periferie urbane, in sofferenza in tutte le città italiane (anche in quelle a maggior reddito), non sono state al centro delle realizzazioni del Piano. Il caso di Napoli appare, da questo punto di vista, particolarmente interessante perché presenta un tentativo di riequilibrio.

In tutti i casi, la capacità istituzionale appare decisiva. Gli interventi sono molti e complessi, tecnicamente e amministrativamente; in diversi casi le risorse del PNRR hanno contribuito a cofinanziare grandi interventi già avviati con altre risorse. La possibilità di coordinare attori e livelli di governo, di gestire procedure complesse e di assemblare finanziamenti provenienti da più fondi può ampliare la scala trasformativa degli interventi, ma al tempo stesso incrementa gli oneri amministrativi e i rischi di fragilità attuativa; specie laddove gli apparati tecnici sono sottodimensionati. Il rischio, essendo mancato con il PNRR un sostegno strutturale alle amministrazioni, è che le concrete attuazioni siano maggiori nei contesti già più forti in partenza.

Infine, tutte le città si trovano a far fronte all’asimmetria tra investimento e attivazione dei servizi: il PNRR finanzia opere e dotazioni materiali, mentre la gestione, la manutenzione e il funzionamento delle infrastrutture (trasporto, welfare di prossimità, spazi pubblici, edilizia sociale) richiedono disponibilità di personale e di spesa corrente che restano esterne al disegno finanziario del Piano. Si scontano qui tanto i ripetuti tagli alle disponibilità dei Comuni, che tornano ad affacciarsi con il ritorno dell’austerità nelle politiche di bilancio, quanto la mancata attuazione delle disposizioni costituzionali sul finanziamento di regioni ed enti locali, che penalizza in modo particolare i territori del Mezzogiorno, in cui le risorse disponibili sono nettamente più scarse. Si genera così un pericoloso collo di bottiglia post-2026, e affiora il rischio, assolutamente da scongiurare, che alcuni degli interventi non producano effetti concreti in termini di servizi per i cittadini.