Il ritorno fittizio delle politiche industriali. Negli ultimi anni le politiche industriali sono tornate al centro della scena, soprattutto in seguito alla crisi pandemica e al riposizionamento degli Stati Uniti nello scenario globale, secondo la strategia “Make America Great Again”. Tema centrale dell’economia politica, a lungo derubricato come strumento da arginare e interpretato come causa di distorsioni allocative, la partecipazione dell’attore pubblico è stata riconsiderata come potenziale veicolo per il riposizionamento strategico delle economie, soprattutto nelle fasi di crisi. In un recente report dell’IMF (Evenett et al. 2024) sono infatti considerati come politiche industriali svariati strumenti, molti di natura fiscale, come sussidi alle imprese e dazi alle importazioni, mentre poca enfasi è stata posta sulla natura di agency dei soggetti responsabili di tali politiche. Ciò è il risultato di un appiattimento storico dell’importanza delle politiche industriali avvenuto a partire dagli anni Ottanta, in cui il ruolo dello stato come attore economico è stato progressivamente indebolito. Negli anni Ottanta le politiche antitrust e per la concorrenza si sono affermate come strumenti privilegiati rispetto alle politiche industriali, considerate – da allora e fino ai nostri giorni – distorsive delle capacità allocative del mercato, essendo volte a favorire taluni settori rispetto ad altri, rappresentando così modalità “innaturali” di intervento dello stato (Pack and Saggi, 2006).

Se l’impianto neoclassico ha ampiamente ridimensionato il ruolo delle politiche industriali come leve per l’innovazione e la crescita, altri filoni dell’economia contemporanea ne hanno da sempre sottolineato l’importanza come strumento per favorire il processo di catching-up e convergenza, in particolare nei paesi in via di sviluppo. Il recente volume collettaneo “The Oxford Handbook of Industrial Policy” propone una rassegna dettagliata delle politiche industriali quale fonte di convergenza, sia nei paesi avanzati sia in quelli in via di sviluppo. Il volume evidenzia chiaramente il ruolo strategico di un particolare attore delle politiche industriali, ossia le imprese di proprietà dello Stato (SOE). Queste ultime hanno rappresentato storicamente favorito l’avanzamento tecnologico e l’industrializzazione. Ciò è avvenuto sia nella seconda che nella terza industrializzazione. D’altra parte, il ruolo strategico della proprietà e dell’investimento pubblico delle imprese di stato è tema classico della disciplina economica, a partire dai contributi pionieristici di Hamilton (1791) e List (1856), in particolare nelle analisi dei processi di ‘prima industrializzazione’.

Le imprese pubbliche hanno, infatti, capacità e orizzonti diversi da quelle private: possono effettuare investimenti di lungo periodo, privilegiando il raggiungimento di obiettivi di sviluppo piuttosto che la profittabilità, sono meno soggette alla volatilità e alle aspettative del mercato, possono godere di un accesso privilegiato alla conoscenza e all’innovazione disruptive, in termini schumpeteriani. Comunemente considerate una fonte di costo e una causa di perdite per le finanze pubbliche, le imprese di proprietà dello stato possono al contrario essere fonte di proventi per lo stato, attraverso i profitti realizzati. Da ultimo, le imprese pubbliche possono generare esternalità positive, compensando l’assenza di investimenti privati in settori e mercati ad alto rischio con effetti di accrescimento del benessere della collettività. Per dirla con le parole di Nelson (2011), possono essere fonti di missioni sia tecnologiche, sia sociali.

Nelle imprese pubbliche la presenza dello stato nel capitale può essere parziale o totale; storicamente essa è stata di intensità variabile lungo l’arco di vita delle imprese chiave. Il caso della Corea del Sud, uno degli esempi più recenti di convergenza economica, racconta di come lo stato abbia selezionato le “migliori” imprese private per dotarle di risorse e know-how al fine di far avanzare la frontiera tecnologica. Raggiunti gli obiettivi, tali imprese ritornano ad essere private (Lee, 2024).

Cruciali per la individuazione dei soggetti privati da rendere beneficiari dell’investimento sono i meccanismi di disciplinamento e condizionalità: questo è il fondamentale contributo di Amsden e Singh (1994) che enfatizzano come la competizione, in particolare sui mercati internazionali, abbia rappresentato uno strumento di disciplinamento delle imprese controllate dallo stato in grado di impedire il mantenimento di rendite di posizione. Inoltre, occorre stabilire dei criteri di conseguimento di obiettivi di interesse pubblico e delle forme continue di monitoraggio, ossia sistemi di regolazione, che impediscano che la dotazione di risorse pubbliche diventi un semplice meccanismo di de-risking (Gabor, 2023). Che è invece quel che si è in larga parte verificato con i piani di sostegno agli investimenti ambientali delle imprese attuati negli ultimi anni negli Stati Uniti e in Europa: se la spesa pubblica si limita a trasferire risorse ad attori privati senza imporre clausole di condizionalità, quali, ad esempio, il raggiungimento di obiettivi sociali come garanzie occupazionali, ambientali e salariali, il risultato consiste nella semplice riduzione del rischio sostenuto dal privato e finanziato dalla collettività, oltre che nell’appropriazione di beni pubblici da parte di attori privati (Dosi, Fanti, Virgillito, 2024).

Il modello di simulazione Nord-Sud con commercio internazionale. Al fine di studiare il ruolo delle imprese pubbliche, i loro meccanismi di selezione, le caratteristiche, gli effetti di complementarietà, e da ultimo i processi di convergenza tra Nord e Sud, in un recente contributo (Fanti, Pereira, Virgillito, 2026) abbiamo sviluppato (nell’ambito del progetto PRIN 2017, finanziato dal MUR “Lost highway: skills, technology and trade in Italian economic growth, 1815-2018”) un modello macroeconomico popolato da agenti e settori eterogenei (agent-based model) che interagiscono in una struttura di mercato internazionale, generando innovazioni, effettuando investimenti e scambiando beni capitali e di consumo. Il Nord e il Sud sono inizialmente differenziati in termini di spesa in istruzione – 5% del Pil per il Nord e 4% per il Sud – e interagiscono attraverso il commercio internazionale sia di beni intermedi (macchinari) che di beni di consumo (Fanti, Pereira, Virgillito 2024). La differenza iniziale nella spesa in istruzione influenza: i) la probabilità di innovazione e imitazione nel settore dei beni capitali; ii) la dinamica della produttività in entrambi i settori; iii) la capacità di assorbimento tecnologico rispetto alle tecnologie importate.

Nello scenario di base tutte le imprese, in entrambi i Paesi, sono private. In tale configurazione, il modello genera endogenamente una dinamica leader-laggard – ossia, una dominanza del Nord in termini di performance macroeconomica rispetto al Sud – caratterizzata da un persistente divario nelle principali variabili macroeconomiche e da un’asimmetria strutturale nella bilancia commerciale, con il Nord esportatore netto lungo l’intero orizzonte temporale. Tale divario non è il risultato di uno shock esogeno, ma emerge da meccanismi cumulativi che legano innovazione, composizione della forza lavoro, struttura salariale e specializzazione internazionale.

Il ruolo delle imprese di proprietà dello stato. Lo scenario di base viene poi confrontato con uno scenario alternativo in cui talune imprese private del Paese laggard che falliscono per motivi finanziari (es. bancarotta), possono essere salvate dal governo in base a specifici criteri di selezione e assumere dunque la natura di imprese pubbliche. In particolare, nel settore di beni capitali vengono selezionate le imprese che hanno un profilo tecnologico sopra la media e, nel settore dei beni finali le imprese che hanno una dimensione (in termini di occupati) sopra la media.Le SOE possono operare in entrambi i settori ma la loro presenza è trascurabile nel settore del consumo e perciò ci concentriamo sul settore di beni capitali.

I criteri di selezione menzionati sono introdotti per studiare in che misura i meccanismi di accesso alla politica pubblica sono rilevanti al fine dell’efficacia della politica stessa. Una volta acquisite, tali imprese: i) non sono più soggette al vincolo finanziario di breve periodo; ii) operano secondo una logica di “patient capital” (ossia, un allentamento dei vincoli finanziari di breve periodo consentiti dal supporto dello stato); iii) ricevono una dotazione tecnologica che ne determina la distanza iniziale dalla frontiera.

L’introduzione delle SOE nel settore dei beni capitali del Paese laggard consente di confrontare la performance del Sud con quella osservata nello scenario di base e di replicare alcuni dei principali fatti stilizzati della letteratura empirica sul tema. La presenza delle SOE ha infatti un impatto positivo sulle variabili di performance macroeconomica, tra cui Pil reale, consumi e investimenti, sulla produttività del lavoro aggregata e settoriale (Yu et al., 2015), sulla dinamica innovativa (Belloc 2014), e sulla dinamica aggregata dei salari reali (Dosi et al., 2020). Inoltre, nello scenario con SOE abbiamo un significativo anticipo nel timing del profilo di specializzazione nell’esportazione di beni capitali a favore del Sud (OECD, 2011, Kowalski et al., 2013). Ossia, la specializzazione del Sud nell’esportazione di beni intermedi, già osservata nello scenario di base, a fronte di una specializzazione del Nord nell’esportazione di beni di consumo finali. Tale specializzazione è il risultato dei meccanismi di interazione e feedback tra i due Paesi. All’inizio della simulazione il più elevato livello di spesa in istruzione nel Nord comporta non solo una prevalenza di lavoratori altamente qualificati e più produttivi ma anche una maggiore probabilità di innovare e offrire sul mercato macchinari tecnologicamente più avanzati, con una conseguente iniziale specializzazione nella produzione ed esportazioni di beni intermedi. Con il tempo, il Sud inizia progressivamente ad imitare macchinari importati dall’estero, acquisendo progressivamente la capacità di produrre macchinari competitivi e, sfruttando anche i più bassi livelli salariali, di esportarli a sua volta e imporsi come esportatore netto. Ciononostante, il Nord mantiene una posizione dominante nella dinamica leader-laggard con un più elevato tasso di crescita del Pil reale e una migliore performance complessiva a livello macroeconomico. La presenza delle SOE consente al Sud di anticipare questa dinamica di specializzazione.

Dunque, l’introduzione delle SOE non rappresenta una mera operazione di salvataggio di imprese in difficoltà, ma una ridefinizione istituzionale dei confini tra mercato e stato: alcune imprese considerate strategiche – in quanto tecnologicamente più avanzate della media – non sono più soggette al vincolo finanziario di breve periodo legato a difficoltà contingenti ma vengono inserite in una logica di “patient capital” in modo che possano proseguire l’attività e lo sforzo innovativo. Al tempo stesso, la dotazione tecnologica attribuita alle SOE e la loro minore esposizione ai vincoli di liquidità costituiscono un meccanismo esplicito di governance della direzione del cambiamento tecnologico, poiché influenzano la dinamica dell’innovazione nel settore upstream e, attraverso effetti di diffusione, l’intera struttura produttiva.

Un’ulteriore esplorazione degli effetti di diversi valori assegnati ai parametri che definiscono la distanza iniziale tra la dotazione delle SOE e la frontiera tecnologica e l’ampiezza dei criteri di selezione per il salvataggio delle imprese che diventeranno SOE, suggerisce infatti importanti riflessioni sia sul ruolo di questo tipo di imprese per la dinamica aggregata del Paese in cui operano sia in termini di importanza della selettività dei criteri di policy.

Intuitivamente, una minore distanza della dotazione iniziale delle SOE rispetto alla frontiera tecnologica comporta una più elevata probabilità di sviluppare e proporre sul mercato macchinari più innovativi e più produttivi e una migliore performance aggregata in termini di crescita. Infine, rilassare i criteri di selettività per il salvataggio delle imprese private non rappresenta una scelta necessariamente in favore della crescita economica. Infatti, una maggiore presenza di SOE caratterizzate da bassi livelli di innovatività non favorisce la crescita, rispetto a uno scenario di alta selettività.

Conclusioni. In conclusione, gli effetti macroeconomici delle nostre simulazioni – in termini di produttività, salari, composizione settoriale e convergenza internazionale – mostrano come l’azione delle SOE possa permettere di perseguire obiettivi sistemici di sviluppo e convergenza. In questa prospettiva, le imprese pubbliche non sono semplici operatori economici, come altri, ma veri e propri agenti di politica industriale: istituzioni capaci di influenzare simultaneamente la struttura produttiva, le traiettorie tecnologiche e gli esiti distributivi di lungo periodo.

Se, da un lato, assistiamo a una relativa riabilitazione dei temi legati alle politiche industriali – si pensi, ad esempio, al Next Generation EU e ai relativi piani nazionali (es. PNRR in Italia) o al CHIPS Act negli Stati Uniti, già prima della strategia protezionista di Trump – dall’altro, manca spesso una chiara prospettiva su cosa siano le politiche industriali e quali siano gli attori e le istituzioni deputate alla loro programmazione e attuazione.

Come recentemente discusso in Dosi et al. (2025), occorre adottare una concettualizzazione delle politiche industriali che vada oltre incentivi e sussidi e si articoli lungo tre dimensioni strettamente interconnesse: i) la definizione dei confini tra stato e mercato, ossia quali attività e quali beni debbano essere lasciati alla sola logica privata e quali, invece, richiedano un intervento diretto o un coordinamento pubblico; ii) la governance della direzione e dell’intensità del cambiamento tecnologico; iii) la costruzione di obiettivi collettivi di lungo periodo che integrino finalità economiche e sociali. Non si tratta dunque soltanto di correggere i fallimenti di mercato, ma di orientare strutturalmente le traiettorie di sviluppo, governando l’accumulazione di conoscenza e le capacità produttive di un Paese.

In questa prospettiva, le politiche industriali non sono strumenti neutri. Incorporano obiettivi politici e sociali, e richiedono attori in grado di tradurli in strategie operative. È proprio in tale prospettiva che il ruolo delle imprese pubbliche diventa cruciale. Le SOE possono rappresentare un dispositivo istituzionale attraverso cui lo stato interviene non solo per sostenere singole imprese, ma per indirizzare la struttura produttiva, promuovere l’innovazione in settori strategici e sostenere processi di convergenza tecnologica e industriale, in congiunzione con obiettivi sociali e redistributivi, come il mantenimento dell’occupazione ma anche il rafforzamento dei salari interni. Il nostro contributo si colloca esattamente in questa cornice teorica e ne mostra la perseguibilità in termini di policy.